ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2022 року 
м. Київ

справа № 826/2878/18
адміністративне провадження № К/9901/5194/19  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів -  Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку спрощеного провадження  касаційну скаргу Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року (колегія суддів: Файдюк     В.В., Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції про:
1) визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо відмови у розгляді документів та ненаданні статусу учасника бойових дій;
2) зобов`язання відповідача провести засідання міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та на підставі поданих документів надати статус учасника бойових дій;
3) зобов`язання видати посвідчення учасника бойових дій встановленого законодавством зразка.
Позов обґрунтовано тим, що з 15 травня 2014 року по 05 жовтня 2014 року він брав участь у бойових діях на захист незалежності та територіальної цілісності України, безпосередню участь в антитерористичній операції та діях щодо забезпечення її проведення у складі Добровольчого Українського Корпусу "Правий Сектор", а тому у відповідності до вимог Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та Порядку надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №413 має право на отримання статусу учасника бойових дій.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2018 року в задоволенні позову відмовлено. 
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2018 року скасовано.
Позов  задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції щодо відмови у розгляді документів та ненаданні статусу учасника бойових дій ОСОБА_1 .
Зобов`язано Державну службу України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції провести засідання міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та на підставі поданих документів надати статус учасника бойових дій ОСОБА_1 .
Зобов`язано видати ОСОБА_1 посвідчення учасника бойових дій встановленого законодавством зразка.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції,  відповідач  подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що до компетенції Міжвідомчої комісії не відноситься повноваження надавати оцінку про належність особи до категорії працівників підприємств, установ, організацій, оскільки за результатом такої оцінки у міжвідомчої комісії відсутні повноваження щодо прийняття рішення про відмову у наданні статусу учасника бойових дій. Тобто, міжвідомча комісія уповноважена розглядати питання лише щодо тих осіб, щодо яких має право приймати рішення по суті (надати або відмовити у наданні статусу), вирішуючи при цьому питання, чи брала така особа безпосередню участь в антитерористичній операції і чи має вона право на такий статус відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту». Посилається на те, що позивач брав участь в бойових діях у складі добровольчого об`єднання «Правий сектор», який в подальшому не був включений до складу Збройних Сил України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної гвардії України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів, а тому на підставі п. 20 ч. 1 ст. 6 Закону №     3551-ХІІ взагалі не має права на встановлення йому статусу учасника бойових дій.
Ухвалою Верховного Суду  від  04.03.2019  відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому  задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що  наказом керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 01 червня 2016 року №17дск ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , вважається залученим до проведення антитерористичної операції в Донецькій та Луганській областях з підпорядкуванням керівнику оперативного штабу з управління антитерористичною операцією в Донецькій та Луганській областях з 05 жовтня 2014 року, строком на одну добу.
Напередодні ОСОБА_1 у період з 15 травня 2014 року по 05 жовтня 2014 року брав участь в бойових діях по визволенню України від сепаратистів та російських регулярних військ в зоні проведення антитерористичної операції (АТО) у лавах Добровольчого Українського Корпусу «Правий Сектор».
У вказаний період позивач проводив з іншими військовослужбовцями операції у таких населених пунктах: с. Нетайлове, Ясинуватський район; м. Красногорівка, Мар`їнського району; м. Авдіївка; с. Степанівка, Шахтарський р-н.; Савур-Могила; м. Мар`їнка; с. Піски, Ясинуватський р-н., Донецької обл.
За участь у бойових діях позивач був нагороджений численними нагородами, а саме: нагороджений «Всеукраїнською спілкою ветеранів АТО» Почесною медаллю «За поранення в бою»; наказом начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України ОСОБА_2 відзначений почесним нагрудним знаком «За взірцевість у військовій службі» III ступеня; нагороджений Всеукраїнським об`єднанням «КРАЇНА» знаком народної пошани хрестом «За поранення в бою».
Рішенням Шевченківського районного суду міста Києва від 17 жовтня 2017 року у справі №761/17417/17 встановлено факт участі ОСОБА_1 у бойових діях на захист незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, прийняття безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення в період з 15 травня 2014 року по 05 жовтня 2014 року у населених пунктах поблизу села Піски Ясинуватського району Донецької області.
12 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції із заявою про надання йому статусу учасника бойових дій.
Листом від 25 квітня 2017 року №1746/02/05.1-17 відповідач повідомив позивача, що ані Державна служба України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, ані міжвідомча комісія з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», що утворена при ньому, не наділені повноваженнями розглядати питання про встановлення позивачу статусу учасника бойових дій.
09 листопада 2017 року, позивач повторно звернувся до відповідача із заявою про надання статусу учасника бойових дій, в якій просив розглянути подані ним документи, що підтверджують його безпосередню участь в антитерористичній операції та надати статус учасника бойових дій.
За результатами розгляду вказаної заяви листом від 22 листопада 2017 року №4820/03/05.1-17 відповідачем повторно відмовлено у наданні статусу учасника бойових дій з тих же підстав, та роз`яснено, що у разі включення добровольчого формування, у складі якого позивач брав безпосередню участь в антитерористичній операції, до складу Збройних Сил України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної гвардії України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів, він матиме право звернутися до відповідної відомчої комісії для встановлення статусу учасника бойових дій. Також в листі зазначено, що подані документи не підлягають розгляду міжвідомчою комісією з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій.
Вважаючи таку відмову відповідача протиправною, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що в матеріалах справи відсутні докази входження Добровольчого Українського Корпусу "Правий Сектор", у складі якого позивач брав безпосередню участь в антитерористичній операції, до складу одного з відомств, визначених пунктом 20 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", тому відсутні підстави для надання позивачу статусу учасника бойових дій. Суд дійшов висновку, що дії відповідача, щодо повернення заяви позивача щодо надання йому статусу учасника бойових дій та відповідно ненадання йому статусу учасника бойових дій є правомірними.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд керувався принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Незважаючи, що чинним законодавством не передбачено механізм надання статусу учасника бойових дій добровольцям, суд вважав за  необхідне послатися на пункт 15 Положення про комісії Міністерства оборони України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та ч. 7 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, що надають усі законні підстави для надання ОСОБА_1  статусу учасника бойових дій. Також зазначив, що участь в бойових діях позивача підтверджена, а перебуваючи в зоні АТО та ризикуючи власним життям і здоров`ям, останній мав законні сподівання бути визнаним державою учасником бойових дій.
Колегія суддів, дослідивши  спірні правовідносини, зазначає таке.
Перелік осіб, які визнаються учасниками бойових дій, визначений статтею 6 Закону України від 22.10.1993 № 3551-ХІІ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Відповідно до пункту 20 частини першої статті 6 Закону України від 22.10.1993 №3551-ХІІ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (тут і далі у редакції, чинній на час звернення до комісії) особи, які у складі добровольчих формувань, що були утворені або самоорганізувалися для захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, за умови, що в подальшому такі добровольчі формування були включені до складу Збройних Сил України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної гвардії України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів.
Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб, терміни їх участі в антитерористичній операції чи в забезпеченні її проведення, а також райони антитерористичної операції визначаються Кабінетом Міністрів України. Порядок позбавлення статусу учасника бойових дій осіб, зазначених в абзаці першому цього пункту, визначає Кабінет Міністрів України.
Абзацом другим згаданого пункту передбачено, що порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб та терміни їх участі (забезпечення проведення) в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначає Кабінет Міністрів України.
Механізм надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, та категорії таких осіб визначено Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 413 (далі - Порядок №413, у редакції, чинній у період перебування позивача в зоні проведення АТО).
Абзацом третім пункту 2 цього Порядку передбачено, що статус учасника бойових дій надається працівникам підприємств, установ та організацій, які залучалися і брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення.
Абзацом третім пункту 5 Порядку № 413 визначено, що рішення про надання статусу учасника бойових дій приймається міжвідомчою комісією з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, яка утворюється Державною службою у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, - стосовно осіб, зазначених в абзаці другому пункту 2 цього Порядку, у разі виникнення спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання, а також осіб, зазначених в абзаці третьому пункту 2 цього Порядку.
Відповідно до пунктів 7 та 8 Порядку №413 для надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці третьому пункту 2 цього Порядку, керівники підприємств, установ, організацій в місячний строк після завершення особами виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення зобов`язані подати на розгляд міжвідомчої комісії довідки за формою згідно з додатком 2 та документи із зазначених у пункті 4 цього Порядку, які є підставою для надання особам статусу учасника бойових дій.
Міжвідомча комісія розглядає документи і в разі потреби заслуховує пояснення осіб, стосовно яких вони подані, свідків, представників державних органів та приймає в місячний строк з дня надходження документів рішення щодо надання статусу учасника бойових дій, про що інформує керівників підприємств, установ, організацій та органи соціального захисту населення за місцем реєстрації особи.
У разі неподання керівником підприємства, установи, організації до міжвідомчої комісії документів, необхідних для надання статусу учасника бойових дій, особи, зазначені в абзаці третьому пункту 2 цього Порядку, можуть самостійно звернутися до міжвідомчої комісії.
Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну службу України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №416, Служба відповідно до покладених на неї завдань організовує та координує роботу з надання статусу учасника бойових дій, зокрема проводить засідання міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Відповідно до пункту 1 Положення про міжвідомчу комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 10.11.2014 № 867 (в редакції наказу Міністерства соціальної політики України від 22.12.2016 № 1583), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.11.2014 за № 1494/26271, Міжвідомча комісія з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (Міжвідомча комісія) утворена Державною службою України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції відповідно до пункту 5 Порядку надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 413, пункту 6 Порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час надання волонтерської допомоги в районі проведення антитерористичної операції, бойових дій та збройного конфлікту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 604, та пункту 7 Порядку призначення та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності деяких категорій осіб відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 № 336.
Пунктом 2 розділу VII Положення № 867 передбачено, що організацію проведення засідань Міжвідомчої комісії здійснює Державна служба України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції.
У разі надходження документів, розгляд яких не належить до повноважень Міжвідомчої комісії, визначених розділом II цього Положення, Державна служба України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції протягом п`яти робочих днів з дати їх отримання повертає документи заявнику з відповідними роз`ясненнями або надсилає їх за належністю.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що питання про наявність підстав для надання статусу учасника бойових дій належить до виключної компетенції Міжвідомчої комісії, яка утворюється Державною службою України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції.
Порядком № 413 передбачено, що до повноважень Міжвідомчої комісії належить розгляд питань про надання статусу учасника бойових дій працівникам підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення.
З урахуванням викладеного очевидним є те, що розгляд заяви позивача про надання статусу учасника бойових дій належить до повноважень Міжвідомчої комісії.
Таким чином, посилання відповідача на приписи пункту 2 розділу VII Положення №867 є безпідставними.
Щодо тверджень заявника касаційної скарги про той факт, що позивач брав участь в бойових діях у складі добровольчого об`єднання «Правий сектор», який в подальшому не був включений до складу Збройних Сил України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної гвардії України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів, а тому на підставі п. 20 ч. 1 ст. 6 Закону № 3551-ХІІ взагалі не має права на встановлення йому статусу учасника бойових дій, колегія суддів зазначає наступне.
Наведені вище правові норми дозволяють стверджувати, що з`ясування питання про віднесення особи до категорії осіб, які мають право на отримання статусу учасника бойових дій, є виключною компетенцією Міжвідомчої комісії, а не Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичних операцій.
Жодним нормативним актом не встановлено право Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичних операцій підміняти собою Міжвідомчу комісію та надавати оцінку документам, поданим особою.
Аналогічні висновки сформовані Верховним Судом  в постановах від 15.07.2019 у справі №    440/3546/18, від 12.12.2019 у справі № 560/1254/19, від 16.07.2020 у справі №    826/13682/18.
Щодо позовної вимоги про зобов`язання видати ОСОБА_1 посвідчення учасника бойових дій встановленого законодавством зразка, колегія суддів зазначає, що її  задоволення є передчасним, оскільки  вирішенню питання надання позивачу відповідного посвідчення передує визначена Порядком процедура, порушення  якої без вчинення необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції  підлягає скасуванню в частині зобов`язання відповідача видати посвідчення учасника бойових дій.
Згідно ч. 1 ст. 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року скасувати в частині задоволення позову про зобов`язання Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичних операцій видати ОСОБА_1 посвідчення учасника бойових дій встановленого законодавством зразка.
В цій частині залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19  листопада 2018 року.
В решті постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                          А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                    А.І. Рибачук 

                                                                                                    Л.В. Тацій