ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2022 року	Львів	Справа № 260/3957/21 пров. № А/857/859/22	

 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді –                                         Кушнерика М.П.,
суддів –                                                              Курильця А.Р., Гінди О.М.,
за участю секретаря судового засідання –     Рибачука А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові в режимі відеоконференції  апеляційну скаргу Мукачівської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року, прийняте суддею Калинич Я.М. в м.Ужгород, о 13 годині 20 хвилині, повний текст складено 09 грудня 2021 року, у справі № 260/3957/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Мукачівської міської ради, Мукачівського міського голови Балоги Андрія Вікторовича про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії, -

                                                        ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 у серпні 2021 року звернувся до суду з позовом, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Мукачівського міського голови Балоги А.В. щодо не подання на розгляд сесії та Мукачівської міської ради, та не розгляду на сесіях, які відбулися 26.11.2020 року, 03.12.2020 року, 22.12.2020 року, 28.01.2021 року, 02.03.2021 року, 25.03.2021 року, та 27.04.2021 року клопотання позивача від 02.09.2019 року про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою у межах норм безоплатної приватизації для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,08 га, що знаходиться на території міста Мукачево, в межах кварталу Дулова та Північний, ур. Баняски; визнати протиправним та скасувати рішення 8 сесії Мукачівської міської ради 8-го скликання № 312 від 29.04.2021 року про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0.08га, що знаходиться на території м.Мукачево, в межах кварталу Дулова та Північний, ур. Баняски; зобов`язати Мукачівську міську раду повторно розглянути на черговій (позачерговій) сесії Мукачівської міської ради клопотання позивача подане 02.09.2019 року та надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,08га, що знаходиться на території міста Мукачево, в межах кварталу Дулова та Північний, ур.Баняски.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою протиправним, оскільки воно не містить підстав для відмови, передбачених статтею 118 ЗК України.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Мукачівської міської ради стосовно нерозгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,08 га, що знаходиться на території міста Мукачево, в межах кварталу Дулова та Північний , ур. Баняски.
Визнано протиправним та скасувано рішення Мукачівської міської ради № 312 від 29 квітня 2021 року «Про відмови у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою, затвердження землевпорядних документацій та передачу земельних ділянок у власність», в частині відмови ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Зобов`язано Мукачівську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 02 вересня 2019 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,08 га, що знаходиться на території міста Мукачево, в межах кварталу «Дулова та Північний», ур. Баняски та за результатами розгляду прийняти рішення відповідно до норм Земельного кодексу України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржила Мукачівська міська рада, з порушенням норм матеріального та процесуального права
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що рішення в частині надання дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою є виконаним станом на дату надання позивачу такого дозволу (права на розробку документації), оскільки строк реалізації наданого позивачу права не обмежений в часі ані самим рішенням, а ні Законом, що діяв на момент виникнення такого права.
Вважає, що суду слід керуватись положеннями статей 22, 30 Закону України «Про землеустрій».
Щодо визнання протиправної бездіяльності стосовно не розгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання позивача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, то Мукачівська міська рада вважає правомірним висновок суду першої інстанції у справі № 260/1820/19, про те, що відповідачем виконано рішення суду в повному обсязі. 
Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Позивач в судове засідання не з`явився, колегія суддів вважає за можливе розгляд справи у відсутності позивача, оскільки його явка не визнавалась обов`язковою            
Заслухавши суддю-доповідача, представника Мукачівської міської ради, який просить задоволити апеляційну скаргу, обговоривши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно ч.ч.1, 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Рішення суду в частині відмови в задоволенні позову не оскаржено.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Судом встановлено, що 02.09.2019 року позивач звернувся до Мукачівського міського голови Балоги А.В. з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки у межах норм безоплатної приватизації відповідно до Земельного кодексу та Закону України «Про землеустрій» для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Мукачево в межах кварталу Дулова, що відповідає графічному зображенню, виділено кольором на ситуаційному плані - схемі житлового району в складі кварталів « ІНФОРМАЦІЯ_1 », ур. Баняски. Площа земельної ділянки складає 0,08 га.
До клопотання додано: копію паспорта, копію ситуаційного плану схеми з кольоровим позначенням запропонованої земельної ділянки, копія генплану-схеми М 1:2000 житлового району в складі кварталів «Дулово» та «Північний»; копія рішення Мукачівської міської ради 19 сесії 6 скликання № 425 від 08 грудня 2011 року; копія рішення Мукачівської міської ради 33 сесії 6 скликання № 646 від 27 вересня 2012 року.
Рішенням Мукачівської міської ради № 1647 від 05.12.2019, відмовлено у наданні дозволів на виготовлення проектів землеустрою ОСОБА_1 .
Не погоджуючись із рішенням щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 червня 2020 року у справі № 260/1820/19, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, позов ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 до Мукачівської міської ради про визнання протиправною бездіяльність, рішення та зобов`язання вчинити певні дії було задоволено, серед іншого: визнано протиправною бездіяльність Мукачівської міської ради, щодо не розгляду протягом одного місяця на сесії Мукачівської міської ради двох клопотань ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою у межах норм безоплатної приватизації, що знаходяться на території міста Мукачево, в межах кварталу «Дулова та Північний», ур. Басняки; визнано протиправним та скасовано рішення № 1647 від 05 грудня 2019 року 69-ої позачергової сесії 7-го скликання Мукачівської міської ради, в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у межах норм безоплатної приватизації для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,08 га, що знаходиться на території міста Мукачево, в межах кварталу «Дулова та Північний», ур. Баняски; зобов`язано Мукачівську міську раду повторно розглянути на черговій (позачерговій) сесії Мукачівської міської ради клопотання ОСОБА_1 , подане 02 вересня 2019 року, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою у межах норм безоплатної приватизації для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,08 га, що знаходиться на території міста Мукачево, в межах кварталу «Дулова та Північний», ур. Баняски, з врахуванням висновків суду, викладених у мотивувальній частині рішення.
Рішенням 8 сесії 8-го скликання Мукачівської міської ради від 29.04.2021 року № 312 «Про відмови у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою, затвердження землевпорядних документацій та передачу земельних ділянок у власність» повторно відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0800 га, що знаходиться на території міста Мукачево, в межах кварталу «Дулова та Північний», ур. Баняски у зв`язку з тим, що дана земельна ділянка була виділена громадянину ОСОБА_2 .
Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 18 Земельного кодексу України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Згідно з ч. 1 ст. 40 ЗК України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.
Отже законом передбачено право громадян України на безоплатне набуття у власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва.
Згідно із ч.ч. 1, 2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Пунктом в частини третьої статті 116 ЗК України визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Відповідно до ч. 6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно із ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
      Водночас чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі № 347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі № 263/16221/17.
Так, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
Водночас, у разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій ст. 118 ЗК України, з відповідним вмотивуванням.
        Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого земельного питання. Вимогами ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.          
Така правова позиція щодо застосування норм права у схожих правовідносинах неодноразово висловлювалася Верховним Судом, і колегія суддів не вбачає підстав відступати від такої.
Апелянт обґрунтовуючи свою відмову покликається на те, що земельна ділянка площею 0,0800 га, що знаходиться на території м. Мукачево, в межах кварталу «Дулова та Північний», ур.Баняски у зв`язку з тим, що дана земельна ділянка була виділена громадянину ОСОБА_2 .
З цього приводу, колегія суддів насамперед вважає за необхідне зазначити про те, що дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до ст. 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Таку правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року у справі № 815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17, від 22 лютого 2019 року у справі № 813/1631/14.
Зміст статті 79-1 ЗК України свідчить, що метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки, як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Таким чином, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками.
Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити.
Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, сформованій у постанові від 28 лютого 2020 року у справі № 461/1257/17.
Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що ст. 118 ЗК України встановлює вичерпний перелік таких підстав, серед яких відсутня така підстава, як надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі на ту ж саму земельну ділянку.
З огляду на це правильним є висновок суду першої інстанції, що міська рада не мала права відмовляти позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Аналіз ст. 116, 118 ЗК України вказує на те, що місцева рада не має права визначати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою на одну й ту ж саму земельну ділянку. У даному випадку надання такого дозволу вказує про відсутність обтяжень щодо бажаної земельної ділянки і ще не означає позитивного рішення місцевої ради про передачу у власність цієї земельної ділянки після виготовлення проекту землеустрою.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 27 березня 2018 року № 463/3375/15-а та від 27 лютого 2020 року у справі № 120/1491/19-а.
Стосовно покликань апелянта, що рішення суду в частині визнання бездіяльності Мукачівської міської ради необґрунтованим, необ`єктивним, та таким, що не відповідає фактичним обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року залишено без змін рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 червня 2020 року у справі № 260/1820/19 задоволено позовні вимоги позивача та інших до Мукачівської міської ради. Рішення набрало законної сили 13 жовтня 2020 року.
На виконання зазначеного рішення суду, на черговій сесії 22 жовтня 2020 року Мукачівською міською радою частково виконано рішення суду, однак, стосовно позивача рішення рада не приймала.
В порушення норм ст.122 ЗК України, відповідачем клопотання ОСОБА_1 розглянуло тільки 29.04.2021 року.
Орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 Земельного кодексу України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним рішення, як передбачено Земельним кодексом України, у визначений законом строк, суд вважає, що належним способом захисту прав позивача є визнання протиправною бездіяльності відповідача стосовно нерозгляду у встановлений законом строк заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0800 га та зобов`язання повторно розглянути зазначену заяву і прийняти відповідне рішення.
Оцінюючи наведені скаржником доводи, апеляційний суд виходить з того, що доводи сторін були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись ч.3 ст. 243, ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

                                                  ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Мукачівської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року у справі № 260/3957/21 – без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. 

Головуючий суддя	 	М. П. Кушнерик 	
судді	 	О. М. Гінда 	
 	 	А. Р. Курилець  	
Повне судове рішення складено 03.05.22