ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 0640/3493/18
адміністративне провадження № К/9901/2556/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №0640/3493/18
за позовом ОСОБА_1 до Коростишівської міської ради про визнання дій неправомірними, скасування рішення №441 від 19 червня 2018 року в частині відмови, зобов`язання повторно розглянути заяву, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою   ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року  (суд у складі головуючого судді - Капинос О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Матохнюка Д.Б., суддів: Совгири Д. І. Курка О. П.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Коростишівської міської ради , в якому просив:
1.1. визнати неправомірними дії Коростишівської міської ради у відмові в наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою про відведення земельної ділянки з підстав вказаних в рішенні №441 від 19  червня 2018;
1.2. скасувати рішення Коростишівської міської ради №441 від 19 червня 2018 в частині відмови в наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою про відведення земельної ділянки;
1.3. зобов`язати Коростишівську міську раду повторно розглянути заяву в його присутності відповідно до норм чинного законодавства.
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідач безпідставно відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проектної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Рішення судів мотивовані тим, що   місце розташування бажаної позивачем земельної ділянки не відповідає вимогам Генерального плану та містобудівної документації. Відтак, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Касаційна скарга аргументована тим, що судами попередніх інстанцій не було враховано під час розгляду справи висновки, викладені у рішенні Коростишівського районного суду Житомирської області у справі № 280/1059/17 від 12 квітня 2018 року, які, на думку скаржника, мають значення для вирішення цієї справи.
7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Гриціва М.І., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. ухвалою від 29 січня 2019 року відкрив провадження за вказаною касаційною скаргою.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 02 липня 2019 року, у зв`язку з обранням судді Гриціва М.І. до Великої Палати Верховного Суду, було проведено автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 травня 2022 року прийнято до провадження вказану касаційну скаргу.
10. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. 07 квітня 2017 року ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулися із заявою до Коростишівської міської ради про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою про відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,12 га для передачі в приватну власність для ведення садівництва.
12. Рішенням Коростишівської міської ради №172 від 23 червня 2017 року відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в межах міста Коростишева для ведення садівництва. Відмова мотивована тим, що зазначена у графічному матеріалі земельна ділянка відповідно до затвердженого генерального плану м.Коростишева та плану зонування території міста передбачена як зона садибної забудови, а бажана площа земельної ділянки відсутня в натурі (на місцевості).
13. Не погодившись з вказаним рішенням позивач оскаржив його суду.
14. Рішенням Коростишівського районного суду Житомирської області від 12 квітня 2018 у справі №280/1059/17 зобов`язано Коростишівську міськраду розглянути заяви ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від 07 квітня 2017 про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою про відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,12 га для передачі у приватну власність для ведення садівництва.
15. На виконання рішення суду відповідач листом №03-26/946 від 22 травня 2018 року повідомив позивача про те, що розгляд його заяви повторно буде винесено на розгляд постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів, засідання якої відбудеться 14 червня 2018 о 14:00.
Вказані питання будуть винесені на розгляд 53 сесії Коростишівської міської ради 7 скликання, яке відбудеться 19 червня 2018 о 10:00. У зв`язку з цим, запрошено позивача на засідання комісії.
16. Розпорядженням міського голови від 05 червня 2018 №59 "Про скликання 53 сесії міської ради сьомого скликання" скликано 53 сесію міської ради 7 скликання 19 червня 2018 о 10:00 в сесійній залі міської ради. На розгляд винесено питання за п.1.5 про розгляд заяв ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . Дане розпорядження та оголошення було опубліковано на офіційному сайті міської ради.
17.          За результатами повторного розгляду вказаних заяв Коростишівською міською радою прийнято рішення №441 від 19 червня 2018, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (згідно наданого графічного матеріалу, на якому зображене бажане місце розташування земельної ділянки) орієнтовною площею 0,12 га в межах міста Коростишева для ведення садівництва у зв`язку з тим, що зазначена у графічному матеріалі земельна ділянка відповідно до затвердженого генерального плану м. Коростишева та плану зонування території міста передбачена як зона садибної забудови (від 1 до 2 поверхів), а також у зв`язку з відсутністю в натурі (на місцевості) бажаної площі земельної ділянки.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
21. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
22. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
23. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне. 
Частинами першою та другою   статті 2 Земельного кодексу України   (тут і далі також - в редакції, чинній      на день момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.
Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Статтею 12 Земельного кодексу України   визначені повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин, до яких, зокрема, належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної             власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього   Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього   Кодексу.
Згідно з положеннями частини першої   статті 19 Земельного кодексу України   встановлено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
   Відповідно до ч. 6   ст. 118 Земельного кодексу України   громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації,   подають клопотання   до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу.   У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.   До клопотання додаються. зокрема. графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Отже,   до клопотання про отримання земельної ділянки слід обов`язково додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування земельної ділянки. Метою надання цих матеріалів є необхідність її ідентифікації для перевірки відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. З цих матеріалів можна виявити обставини, що можуть бути підставами відмови за ч.6   ст. 118 ЗК України.
Згідно із ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, на виконання рішення Коростишівського районного суду Житомирської області від 12 квітня 2018 у справі №280/1059/17 відповідачем повторно розглянуто заяви ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (згідно наданого графічного матеріалу, на якому зображене бажане місце розташування земельної ділянки) орієнтовною площею 0,12 га в межах міста Коростишева для ведення садівництва.
Відмовляючи у задоволенні вказаних заяв, відповідач вказав, що зазначена у графічному матеріалі земельна ділянка відповідно до затвердженого генерального плану м. Коростишева та плану зонування території міста передбачена як зона садибної забудови (від 1 до 2 поверхів); заявлена позивачем площа земельної ділянки відсутня в натурі (на місцевості).
24. Стосовно не відповідності намірів використання бажаної земельної ділянки вимогам генерального плану м. Коростишева та плану зонування території міста колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 38 Земельного кодексу України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.
Відповідно до   статті 39 цього Кодексу   використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Згідно статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI   (далі - Закон №3038-VI) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Частинами першою та другою   статті 17 Закону №3038-VI   передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.
Відповідно до пункту 4.2 ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст Генерального плану населеного пункту», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13 липня 2012 року № 358 (далі - ДБН Б.1.1-15:2012)   при розробленні генерального плану враховують, зокрема, інформацію містобудівного, земельного та інших кадастрів; інвестиційні наміри юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території.
Згідно пункту 5.1 ДБН Б.1.1-15:2012 Генеральний план населеного пункту складається з текстових та графічних матеріалів.
Відповідно до таблиці 1, наведеної у пункті 5.5 ДБН Б.1.1-15:2012, складовою графічних матеріалів є, зокрема, План існуючого використання території.
Підпунктом 5.5.2 ДБН Б.1.1-15:2012 визначено, що на «Плані існуючого використання території» відображають, зокрема, території існуючої забудови різного функціонального призначення в межах населеного пункту, в тому числі житлової забудови (садибної, блокованої, багатоквартирної); земельні ділянки, надані для забудови та іншого використання.
Як було встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням 52 сесії шостого скликання Коростишівської міської ради від 13 жовтня 2015 №1056 затверджено Генеральний план м. Коростишева, а рішенням восьмої сесії сьомого скликання від 17.03.2016 за №121 затверджено план зонування території м. Коростишева Житомирської області.
У відповідності до Генерального плану та Плану зонування земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність для ведення садівництва, площею 0,12 га для садівництва в м.Коростишеві, відноситься до Житлової зони Садибної забудови Ж-1, призначення - для  розташування одноквартирних житлових будинків до 2-х поверхів включно із земельними ділянками та зблокованих одноквартирних житлових будинків на сусідніх земельних ділянках.
Таким чином, відповідач дійшов правильного висновку, що заявлене місцерозташування бажаної ним земельної ділянки не відповідає Генерального плану та Плану зонування міста Коростишів.
Судами встановлено, що протоколом виїзного засідання постійної комісії з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів Коростишівської міської ради від 20 червня 2017 року на місцевості виявлено, що  бажана позивачем площа земельної ділянки відсутня в натурі в межах міста Коростишева.
З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів про невідповідність заявленого позивачем місця розташування земельної ділянки площею 0,12 га для садівництва затвердженому у встановленому законом порядку  Генеральному плану та Плану зонування м. Коростишева.
Оскільки згідно частини 6 статті 118 Земельного кодексу України підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, відповідач правомірно відмовив позивачу у наданні такого дозволу.
25. Стосовно посилань позивача на те, що судами попередніх інстанцій при прийнятті рішень не взято до уваги висновки, викладені у рішенні Коростишівського районного суду Житомирської області   від 12 квітня 2018 року у справі №   280/1059/17 колегія суддів зазначає таке.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Коростишівського районного суду Житомирської області   від 12 квітня 2018 року у справі №   280/1059/17 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Коростишівської міськради задоволено частково.
Визнано неправомірними дії Коростишівської міськради щодо позбавлення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 та її представника Хоменка М.Є. права бути присутнім при розгляді їх заяв від 07 квітня 2017; 
Визнано неправомірними дії Коростишівської міськради у відмові в наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою про відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,12 га для передачі у приватну власність для ведення садівництва з підстав вказаних в рішенні № 172 та № 174 від 23.06.2017.
Зобов`язано Коростишівську міськраду розглянути заяви ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від 07.04.2017 про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою про відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,12 га для передачі у приватну власність для ведення садівництва з участю ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
У касаційній скарзі позивач вказує, що рішення Коростишівської міськради про відмову в наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою № 172 та № 174 від 23.06.2017 містять мотиви, аналогічні тим, що викладені в оскаржуваному  рішенні Коростишівської міської ради №441 від 19 червня 2018. Відтак, на думку касатора, Коростишівський районний суд Житомирської області у справі №   280/1059/17 вже надавав оцінку підставам відмови відповідача у наданні запитуваного позивачем дозволу та визнав їх неправомірними.
Разом з тим, як вбачається зі змісту рішення Коростишівського районного суду Житомирської області   від 12 квітня 2018 року у справі №   280/1059/17, єдиною підставою для скасування рішень Коростишівської міськради № 172 та № 174 від 23.06.2017 є порушення відповідачем процедури розгляду заяви позивача про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою про відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,12 га для передачі у приватну власність для ведення садівництва. Зокрема, суд зазначив, що відповідач порушив право позивача бути присутнім при прийнятті вказаних рішень.
При цьому, судом у справі №   280/1059/17 не встановлювались та не досліджувались по суті підстави відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, що спростовує доводи касатора в цій частині.
26. Таким чином, доводи, викладені у касаційній скарзі, не дають підстави для висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень. 
27. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
28. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
29. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
30. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року по справі №0640/3493/18 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій