ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 200/7006/21
адміністративне провадження № К/9901/47111/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Мельник-Томенко Ж.М., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №200/7006/21
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року (головуючий суддя: Лазарєв В.В.)
і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року (головуючий суддя: Казначеєв Е.Г., судді: Блохін А.А., Геращенко І.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2021 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях, у якому просив суд:
1) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування й невиплати йому індексації грошового забезпечення за період з 1 грудня 2015 року до 29 грудня 2017 року включно із застосуванням базового місяця - січень 2008 року;
2) зобов`язати відповідача нарахувати й виплатити йому індексацію грошового забезпечення за період з 1 грудня 2015 року до 29 грудня 2017 року включно із застосуванням базового місяця - січень 2008 року.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 покликався на те, що під час проходження військової служби нарахування йому індексації грошового забезпечення відповідач здійснював не у повному обсязі. Позивач вказував, що індексація грошового забезпечення не була виплачена і при виключенні його зі списків особового складу Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях. У цьому контексті позивач зазначав, що у позасудовому порядку відповідач відмовився нарахувати й виплати йому вказану індексацію.
На цій основі позивач доводив, що відповідач порушив його право на отримання індексації грошового забезпечення у період з 1 грудня 2015 року до 29 грудня 2017 року з урахуванням базового місяця - січень 2008 року.
Короткий зміст судових рішень і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року, яке залишено без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року, позов задоволено: 
1) визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо невиплати позивачу індексації грошового забезпечення за період з 1 грудня 2015 року до 29 грудня 2017 року із застосуванням місяця для обчислення індексу споживчих цін (базового місяця) для розрахунку індексації грошового забезпечення - січень 2008 року; 
2) зобов`язано відповідача нарахувати й виплатити позивачу індексацію грошового забезпечення за період з 1 грудня 2015 року до 29 грудня 2017 року із застосуванням місяця для обчислення індексу споживчих цін для розрахунку індексації грошового забезпечення (базового місяця) - січень 2008 року.
Суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, констатував протиправність невиплати позивачу спірної індексації, указавши на те, що вона є однією з державних гарантій і через приписи законодавства відповідач повинен був її виплачувати у зв`язку зі зростанням інфляції.
Одночасно з цим, розтлумачивши пункти 5, 10-2 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, суди дійшли висновку, що обчислення індексації грошового забезпечення позивача пов`язане з підвищенням окладу за посадою, яку він займав. Установивши, що з січня 2008 року відповідний оклад не змінювався, суди констатували, що саме цей місяць має бути базовим місяцем для обчислення спірної індексації.
Зрештою суди дійшли висновку, що зобов`язання відповідача нарахувати й виплатити індексацію грошового забезпечення з одночасним визначенням базового місяця для цієї індексації не є втручанням у його дискреційні повноваження.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2021 року Головне управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на указані судові рішення.
Скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині визнання його бездіяльності протиправною щодо незастосування січня 2008 року як базового місяця для розрахунку індексації грошового забезпечення позивача та зобов`язання застосувати цей місяць базовим під час обчислення виплати. У цій частині скаржник просить ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування підстав касаційного оскарження відповідач покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
Скаржник стверджує, що суди неправильно застосували пункти 5, 10-2 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, указуючи на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування цих норм у подібних правовідносинах.
У цьому контексті скаржник наполягає на помилковості висновків судів щодо наявності підстав для застосування січня 2008 року як базового місяця обчислення індексації грошового забезпечення позивача.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити цю скаргу без задоволення, а судові рішення, які оскаржуються, без змін. В обґрунтування своєї позиції покликається на безпідставність доводів і вимог скаржника. Стверджує, що суди ухвалили судові рішення з правильним застосуванням норма матеріального права.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
З 15 вересня 1998 року до  29 грудня 2017 року позивач проходив військову службу в Службі безпеки України. 
З 1 грудня 2015 року до 29 грудня 2017 року позивачу не нараховувалася й не виплачувалася індексація грошового забезпечення.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА 
За змістом абзацу 2 частини третьої статті 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 року №2011-XII грошове забезпечення військовослужбовців підлягає індексації відповідно до закону.
Статтею 1 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» від 3 липня 1991 року №1282-ХІІ визначено, що індексація грошових індексація грошових доходів населення - це встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
Відповідно до статті 2 цього Закону індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, зокрема, оплата праці (грошове забезпечення). Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
Згідно з статтями 4, 6 вказаного Закону індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка.
Обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону.
Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті.
Підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
У разі якщо грошові доходи населення підвищено з урахуванням прогнозного рівня інфляції випереджаючим шляхом, при визначенні обсягу підвищення грошових доходів у зв`язку із індексацією враховується рівень такого підвищення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
У разі виникнення обставин, передбачених статтею 4 цього Закону, грошові доходи населення визначаються як результат добутку розміру доходу, що підлягає індексації в межах прожиткового мінімуму для відповідних соціальних і демографічних груп населення, та величини індексу споживчих цін.
Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 1-1 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року №1078 (далі також - «Порядок №1078»), підвищення грошових доходів громадян у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, в якому офіційно опубліковано індекс споживчих цін.
Індексація грошових доходів населення проводиться у разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який встановлюється в розмірі 103 відсотка (застосовується з 01 січня 2016 року). 
Індекс споживчих цін обчислюється Держстатом і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях.
Обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком починаючи з березня 2003 року - місяця опублікування Закону України від 6 лютого 2003 року №491-IV «Про внесення змін до Закону України "Про індексацію грошових доходів населення».
Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений в абзаці другому цього пункту.
Відповідно до пункту 2 Порядку №1078 індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України, які не мають разового характеру, зокрема, грошове забезпечення військовослужбовців.
Пунктом 5 Порядку №1078 визначено, що у разі підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, значення індексу споживчих цін у місяці, в якому відбувається підвищення, приймається за 1 або 100 відсотків.
Обчислення індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації здійснюється з місяця, наступного за місяцем підвищення зазначених грошових доходів населення.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 29 грудня 2021 року касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У межах доводів та вимог касаційної скарги у цій справі спірним є питання визначення базового місяця, який належить застосувати при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів позивача за період з 1 грудня 2015 року до 29 грудня 2017 року включно.
Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Суд виходить з такого.
Виникнення спірних правовідносин зумовлене нездійсненням відповідачем нарахування й виплати позивачу в повному обсязі індексації грошового забезпечення у відповідний період.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо ненарахування й невиплати позивачу цієї індексації.
Одночасно з цим, суди визначили січень 2008 року базовим місяцем для проведення індексації.
Колегія суддів Верховного Суду погоджується з указаними висновками.
Так, аналіз наведених норм свідчить про те, що індексація грошового забезпечення є однією із основних державних гарантій щодо оплати праці. Через вимоги законодавства проведення індексації у зв`язку зі зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язком для всіх юридичних осіб-роботодавців,незалежно від форми власності та виду юридичної особи.
Враховуючи, що індексації підлягають всі грошові доходи населення, які не мають разового характеру, механізм індексації має універсальний характер. У свою чергу, правове регулювання виплати індексації визначає умови (коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації), з настанням яких виникає право на щомісячне отримання суми індексації у структурі заробітної плати (грошового забезпечення) до настання обставин (підвищення тарифних ставок, окладів), за яких виплата розрахованої суми індексації припиняється до повторного настання обставин, які обумовлюють наступне виникнення права на отримання індексації (пункти 43-44 постанови Верховного Суду від 27 квітня 2021 року у справі №380/1513/20).
Крім цього, згідно з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 19 липня 2019 року у справі №240/4911/18, від 7 серпня 2019 року у справі №825/694/17, від 20 листопада 2019 року у справі №620/1892/19, виплата індексації грошового забезпечення здійснюється за місцем перебування військовослужбовців на грошовому забезпеченні і обмежене фінансування не впливає на право позивача отримати індексацію грошового забезпечення.
Стосовно дискреційних повноважень, Верховний Суд уже зазначав, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом подібних повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
Водночас повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний і законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Наведені висновки викладені, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 грудня 2018 року у справі №802/412/17-а, від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17.
Стосовно справ з подібними правовідносинами, то Верховний Суд у своїй практиці указував на те, що повноваження державних органів стосовно визначення базового місяця індексації грошового забезпечення не є дискреційними, оскільки законодавцем установлено один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень - проведення індексації грошових доходів у разі перевищення величини індексу споживчих цін порогу індексації, встановленого в розмірі 103 відсотки.
Зазначені висновки Суд виклав у постановах від 29 листопада 2021 року у справі №120/313/20-а, від 26 січня 2022 року у справі №400/1118/21, від 20 квітня 2022 року у справі №420/3593/20.
Колегія суддів звертає увагу на те, що після подання касаційної скарги й відкриття провадження у цій справі, Верховний Суд виклав висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
Так, розтлумачивши пункти 2, 5, 10-2 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, у згаданих справах №400/1118/21 і 420/3593/20 Верховний Суд указав, що для визначення базового місяця для проведення індексації доходів необхідно обрати місяць, у якому заробітна плата працівника зросла за рахунок її постійних складових.
Одночасно з цим, Суд зазначив, що підставою для встановлення базового місяця індексації є підвищення посадових окладів особи. Тобто, початок відліку для обчислення індексу споживчих цін є місяць підвищення посадового окладу. З цього місяця значення індексу споживчих цін приймають за 1 або 100 відсотків, а приріст індексу розраховується з наступного місяця. Водночас нарахування індексації проводиться в місяці, наступному за місяцем, у якому був офіційно опублікований індекс інфляції.
Зрештою на основі аналізу наведених норм Суд дійшов висновку, що місяць, у якому відбулося підвищення оплати праці (суми її постійних складових), є базовим при проведенні індексації.
Правовідносини у наведених справах і справі ОСОБА_1 є подібними, а відтак указаний висновок є релевантним до цієї справи.
У цьому контексті колегія суддів звертає увагу на те, що постановою Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2007 року № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» затверджено схеми посадових окладів військовослужбовців. 
Указана постанова була чинна з 1 січня 2008 року до 1 березня 2018 року.
Суди попередніх інстанцій встановили, що з січня 2008 року до 29 грудня 2017 року (дати звільнення з військової служби) тарифна ставка (посадовий оклад) за посадою, яку займав позивач, не змінювалася й не підвищувався.
На основі цього Верховний Суд констатує, що в силу норм Порядку проведення індексації грошових доходів населення січень 2008 року є базовим місяцем для обчислення індексації грошового забезпечення позивача за період з 1 грудня 2015 року до 29 грудня 2017 року.
Тож з огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій стосовно наявності підстав для задоволення позову з одночасним визначенням січня 2008 року як базового місяця для проведення указаної індексації.
Доводи скаржника не спростовують цього висновку і не дають підстав для скасування чи зміни судових рішень, які оскаржуються.
Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки доводи касаційної скарги не спростовують правильності застосування судами першої й апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, то у її задоволенні належить відмовити, а оскаржувані судові рішення слід залишити без змін.
З огляду на результат розгляду справи судові витрати не розподіляються.
Керуючись статями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….
Н.М.          Мартинюк 
Ж.М.          Мельник-Томенко
В.М.          Соколов,
Судді          Верховного Суду