ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 815/1476/18
адміністративне провадження № К/9901/13894/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16.08.2018 (суддя Стефанов С.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 (головуючий суддя О.А. Шевчук, судді: А.В.Бойко, Ю.В. Осіпов) у справі за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання дій протиправними та скасування будівельного паспорту, 
В С Т А Н О В И В:
В квітні 2018 року заступник прокурора Одеської області звернувся з позовом до суду, в якому просив визнати протиправними дії щодо видачі Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради будівельного паспорту від 16.02.2016 (реєстраційний № 01-07/13) щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0020) та площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0019) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , замовники - ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ; скасувати вказаний будівельний паспорт.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що дії Управління, на думку прокуратури, є протиправними, оскільки порушують вимоги ст. 19 Конституції України та інших нормативно-правових актів, та, як наслідок, будівельний паспорт, виданий 16.02.2016 (реєстраційний № 01-07/13) щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0020) та площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0019) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , підлягає скасуванню.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0020) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , належить ОСОБА_1 , про що свідчить інформаційна довідка з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 21 травня 2015 року та дані будівельного паспорту №01-07/13 від 16 лютого 2016 року.
Земельна ділянка площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0019) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , належить ОСОБА_2 , про що свідчить інформаційна довідка з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 22 грудня 2015 року та дані будівельного паспорту №01-07/13 від 16 лютого 2016 року.
На підставі заяви ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від 08 лютого 2016 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 16 лютого 2016 року був виданий будівельний паспорт (реєстраційний №01-07/13) щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0020) та площею 0,1 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0019) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
Заступник прокурора Одеської області, вважаючи дії щодо видачі ОСОБА_1 та       ОСОБА_2 будівельного паспорту протиправними, оскільки цей паспорт суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VІ, за яким на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_1 , заплановано розташування установ стаціонарної рекреації, звернувся до суду з цим позовом. 
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що    не вбачає невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, тощо, а тому в Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради були відсутні підстави для повернення пакету документів, наданих ОСОБА_1 та ОСОБА_2 для видачі оскаржуваного будівельного паспорту.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, заступник прокурора Одеської області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, суди при вирішенні цієї справи не врахували, що згідно п. 2.4 ДБН 360-92** до ландшафтно-рекреаційної території входять озеленені й водні простори у межах забудови міста і його зеленої зони, а також інші елементи природного ландшафту. До її складу можуть входити парки, лісопарки, міські ліси, ландшафти, що охороняються, землі сільськогосподарського використання та інші угіддя, які формують систему відкритих просторів, заміські зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони відпочинку, курортні зони (у містах і селищах, що мають лікувальні ресурси). Таким чином, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про законність видачі спірних будівельних паспортів, оскільки вони не кореспондуються з приписами нормативно-правових актів, що діють на території України, та, більш того, порушують їх, оскільки дачне будівництво в ландшафтно-рекреаційній території прямо порушує ДБН 360-92**.
У відзивах на касаційну скаргу треті особи проти доводів та вимог такої заперечили, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просять залишити без змін, - обґрунтованими та законними.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема,  Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI (далі - Закон                № 3038-VI), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим  постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698  (далі - Порядок № 698).
Положеннями  статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в  порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у  порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду:1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду об`єкти нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.
Так, механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
Відповідно до пунктів 2-3 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до  статті 13  Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до  статті 6  Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові №  823/1015/18 від 19 квітня 2021 року.
Так, як убачається з матеріалів справи, до суду з позовом в інтересах держави в особі уповноваженого органу - Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся прокурор - Заступника прокурора Одеської області.
Відповідно до п.3 ч. 1  ст.131-1 Конституції України  в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності  (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації"  (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35)  ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1  ст.131-1 Конституції України  щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2  ст. 129 Конституції України).
Положення п. 3 ч. 1  ст.131-1 Конституції України  відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є  Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень  статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України  (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналіз ч. 3  ст. 23 Закону України "Про прокуратуру"  дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) ящо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та у постанові від 28 вересня 2021 року у справі № 810/3787/16.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до  статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що відповідним органом державного нагляду жодних заходів щодо скасування (зупинення) дії спірних містобудівних умов та обмежень не вжито не зважаючи на те, що їх видано з грубим порушенням вимог містобудівного законодавства та всупереч діючій містобудівній документації міста Одесси.
Так, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
В свою чергу, судами не встановлено наявності жодних повідомлень державного органу з боку прокуратури про виявлені порушення містобудівного законодавства.
В доповнення зазначеного висновку колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області та здійснюються на виконання владних управлінських повноважень згідно Закону й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до  статті 131-1 Конституції України,  статті 23 Закону №1697-VII  та  статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.
Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.
Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні  статті 169 КАС України  (в редакції чинній на момент розгляду справи)  має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (положення  статті 240 КАС).
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17) та від 23.10.2019 (справа                   №  0640/4292/18).
Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.
Згідно ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями  238,  240  цього  Кодексу.
Разом з цим, вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
У разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи (частина десята статті 139 КАС України).
Частиною одинадцятою статті 139 КАС України встановлено, що судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
На адресу Верховного Суду від представника третіх осіб ОСОБА_3 надійшла заява про розподіл судових витрат в розмірі 5000 грн. 00 коп. у зв`язку з отриманням третіми особами правової допомоги у цій справі, з яких 2500 грн. 00 коп. на користь ОСОБА_1 та 2500 грн. 00 коп. на користь ОСОБА_2 .
До клопотання додано копію договору про надання правової допомоги за №03/18-к від 16.05.2018, копію додаткової угоди до вказаного договору від №1 від 25.06.2018; акти прийому-передачі виконаних робіт; прибуткові касові ордери №9/2019, №10/2019 від 03.07.2019.
Ураховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судові витрати у розмірі 5000 грн. 00 коп., сплачені ОСОБА_1 та ОСОБА_2 за надання правової допомоги, що підтверджується копіями прибуткових касових ордерів, слід стягнути на його користь.
Керуючись статтями 129,  240,  345, 349,  354,  355,  356,  359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року скасувати.
Позовну заяву заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання дій протиправними, скасування будівельного паспорта залишити без розгляду.
Стягнути з прокуратури Одеської області (код ЄДРПОУ 03528552) на користь ОСОБА_1 та ОСОБА_2 судові витрати в розмірі 5000 (п`ять тисяч) грн. по 2500 (дві тисячі п`ятсот) грн. на кожного. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук