ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2022 року	Львів	Справа № 260/5105/21 пров. № А/857/4352/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді                                                  Заверухи О.Б.,
суддів                                                                      Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення   Закарпатського окружного адміністративного суду   від 04 січня 2022 року   у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області     про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

суддя (судді) в суді першої інстанції – Калинич Я.М., 
час ухвалення рішення – 13:20:05, 
місце ухвалення рішення – м. Ужгород, 
дата складання повного тексту рішення – 14 січня 2022 року,

В С Т А Н О В И В:

27 вересня 2021 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області, в якому просив визнати незаконною бездіяльність щодо його звільнення та зобов`язати уповноважену особу ГУНП в Закарпатській області, звільнити інспектора 2-го відділу з проведення спеціальних операцій (штурмового) управління «Корпус оперативно-раптової дії» Головного управління Національної поліції в Закарпатській області, старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 з органів Національної поліції, у відповідності до вимог п.7 ч.1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію», за власним бажанням з 13 вересня 2021 року.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що 13 вересня 2021 року подав рапорт про звільнення зі служби в поліції за власним бажанням на підставі п. 7 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію» з 13 вересня 2021 року, в якому посилався на неможливість подальшого проходження служби в поліції, що зумовлена недотриманням соціально-правових гарантій забезпечення діяльності поліцейського, низькою заробітною платою та переїздом на нове місце проживання за межі України. Вказує, що у прохальній частині рапорту обумовлювалась дата звільнення, а саме 13 вересня 2021 року, а в разі неможливості заміни іншим працівником, на займаній посаді, просив звільнити його відповідно до вимог ст. 38 Кодексу законів про працю України. Зазначає, що звільнення його з посади не відбулося, у зв`язку з чим вважає таку бездіяльність відповідача протиправною. Звертає увагу на те, що у наданому листі уповноважена особа відповідача посилається на Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 112, що прямо суперечить вимогам КЗпП України.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 04 січня 2022 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що підставою для звільнення зі служби в поліції за власним бажанням є наявність поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов`язків, а також досягнення згоди між сторонами щодо дати звільнення. Оскільки між позивачем та відповідачем згоди щодо дати звільнення позивача до закінчення тримісячного строку, про який йдеться в п. 68 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, що затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 року № 114, досягнуто не було, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог.
Не погодившись з прийнятим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким  адміністративний позов задовольнити повністю.
Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального  права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зазначає, що судом першої інстанції проігноровано, що у рапорті про звільнення від 13 вересня 2021 року зазначено про те, що «в разі неналежного реагування, буду вважати, що сторони досягли домовленості про звільнення, з дати зазначеної в рапорті, або закінчення двотижневого терміну». Вказує, що п. 7 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію» є спеціальною нормою щодо пп. «ж» п. 64 та п. 68 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 114. 
У разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, суд апеляційної інстанції розглядає справу без повідомлення учасників справи(в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів (п. 1 ч. 1  ст. 311 КАС України). 
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 проходить службу в органах поліції, на посаді інспектора 2-го відділу з проведення спеціальних операцій (штурмового) управління «Корпус оперативно-раптової дії» Головного управління Національної поліції в Закарпатській області.
13 вересня 2021 року позивачем на ім`я начальника Головного управління Національної поліції в Закарпатській області Ярослава Колесника подано рапорт, в якому просив звільнити його зі служби в органах поліції за власним бажанням на підставі п. 7 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію» у зв`язку із недотриманням соціально-правових гарантій забезпечення діяльності поліцейського, низькою заробітною платою та переїздом на нове місце проживання за межі України. Також просив у відповідності до вимог ст. 38 КЗпП України повідомити його належним чином про необхідність проходження служби у двотижневий термін з моменту написання вказаного рапорту. У разі відмови погодження рапорту про звільнення зі служби за власним бажанням, просив протягом доби повідомити причини такої відмови. Вказано, що у разі неналежного реагування буде вважати, що сторони досягли домовленості про звільнення з дати зазначеної в рапорті або закінчення двотижневого терміну (а.с.10).
Листом ГУНП в Закарпатській області від 14 вересня 2021 року за № 2124/106/2-2021 повідомлено позивача про результати розгляду його рапорту, зокрема про неможливість позитивно вирішити питання щодо звільнення позивача зі служби в поліції з 13 вересня 2021 року, у зв`язку з надходженням рапорту до УКЗ ГУНП в Закарпатській області 14 вересня 2021 року (а.с.11).
На запит адвоката позивача від 16 вересня 2021 року щодо результату розгляду рапорту відповідачем надано відповідь від 23 вересня 2021 року, якою повідомлено про те, що рапорт позивача від 13 вересня 2021 року щодо звільнення з поліції з 13 вересня 2021 року зареєстрований 13 вересня 2021 року за № Ф-51ос та отриманий Управлінням кадрового забезпечення ГУНП 14 вересня 2021 року (вх.№ Ф-1242). Також зазначено, що засідання кадрових комісій з приводу надання чи ненадання згоди на звільнення позивача не проводились. Вказано, що на даний час поліцейський є діючим працівником та зобов`язаний нести службу в Національній поліції й виконувати покладені на нього посадовими інструкціями службові обов`язки, а в разі виявлення бажання та прийняття рішення про звільнення зі служби він має подати відповідний рапорт відповідно до вимог Закону України «Про Національну поліцію» та Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 112 (а.с.12).
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції прийшов до висновку про безпідставність позовних вимог.
Колегія суддів погоджується з обґрунтованістю такого висновку суду першої інстанції з наступних підстав.
Згідно з частинами першою та другою статті 59 Закону України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі – Закон № 580-VIII) служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Час проходження служби в поліції зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється за власним бажанням.
Днем звільнення зі служби в поліції вважається день видання наказу про звільнення або дата, зазначена в наказі про звільнення. День звільнення вважається останнім днем служби (частини друга та третя статті 77 Закону №580-VIII).
Приписами статті 60 Закону № 580-VIII встановлено, що проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Згідно з пунктом 4 розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 580-VIII до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов`язки визначаються Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (далі – Положення № 114).
За приписами пунктів 10, 24 Положення № 114, особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ користуються всіма соціально-економічними, політичними та особистими правами і свободами, виконують усі обов`язки громадян, передбачені Конституцією та іншими законодавчими актами, а їх права, обов`язки і відповідальність, що випливають з умов служби, визначаються законодавством, Присягою, статутами органів внутрішніх справ і цим Положенням. У разі незаконного звільнення або переведення на іншу посаду особи рядового, начальницького складу органів внутрішніх справ підлягають поновленню на попередній посаді з виплатою грошового забезпечення за час вимушеного прогулу або різниці в грошовому забезпеченні за час виконання службових обов`язків, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на службі розглядається більше одного року не з вини особи рядового, начальницького складу, така особа має право на отримання грошового забезпечення за весь час вимушеного прогулу.
Пунктом 8 Положення № 114, визначено, що дострокове звільнення зі служби осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли граничного віку перебування на службі в органах внутрішніх справ, провадиться, зокрема за власним бажанням – при наявності причин, що перешкоджають виконанню службових обов`язків. 
Згідно з підпунктом «ж» пункту 64 Положення № 114 особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) за власним бажанням – при наявності поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов`язків.
Відповідно до пункту 68 Положення № 114 особи рядового і начальницького складу, які виявили бажання звільнитися зі служби за особистим проханням, попереджають прямого начальника органу внутрішніх справ про прийняте ними рішення не пізніш як за три місяці до дня звільнення, про що подають рапорт за командою.
Загальними нормами, зокрема частинами першою-другою статті 38 КЗпП України, передбачено, що працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною з інвалідністю; догляд за хворим членом сім`ї відповідно до медичного висновку або особою з інвалідністю I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник. Якщо працівник після закінчення строку попередження про звільнення не залишив роботи і не вимагає розірвання трудового договору, власник або уповноважений ним орган не вправі звільнити його за поданою раніше заявою, крім випадків, коли на його місце запрошено іншого працівника, якому відповідно до законодавства не може бути відмовлено в укладенні трудового договору.
Із матеріалів справи слідує, що 13 вересня 2021 року позивачем подано рапорт про звільнення зі служби в органах поліції за власним бажанням на підставі п. 7 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію» у зв`язку із недотриманням соціально-правових гарантій забезпечення діяльності поліцейського, низькою заробітною платою та переїздом на нове місце проживання за межі України.
Колегія суддів зауважує, що звільнення працівника з підстав, не передбачених законом, або з порушенням установленого законом порядку, свідчить про незаконність такого звільнення та тягне за собою поновлення порушених прав працівника.
Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку про те, що служба в поліції є добровільною і може бути припинена за власним бажанням поліцейського за пунктом 7 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII.
Порядок звільнення з цієї підстави визначений підпунктом «ж» пункту 64 та пунктом 68 Положення № 114, яке з огляду на приписи пункту 4 розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону №580-VIII у частині, що не суперечить Закону № 580-VIII, є чинним спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює порядок проходження служби в поліції.
Це виключає можливість застосування до спірних правовідносин положень Кодексу законів про працю України з підстав поширення дії останнього лише за умови неврегульованості вказаних питань нормами спеціального законодавства.
З аналізу пункту 68 Положення № 114 слідує, що про припинення служби в поліції за власним бажанням працівник поліції повинен попередити прямого начальника не пізніше як за три місяці до дня звільнення, подавши відповідний рапорт.
Така позиція законодавця, на відміну від загального правила про обов`язок попередити власника чи уповноважений ним орган про звільнення за власним бажанням за два тижні, обумовлена особливим правовим положенням працівника органу внутрішніх справ, що стосується, наприклад, виконання ним обов`язків щодо забезпечення безпеки громадян і громадського порядку, здійснення оперативно-розшукових заходів тощо.
В межах передбаченого пунктом 68 Положення №114 строку з дня подання рапорту про звільнення сторони трудового договору мають право домовитися про звільнення в більш короткий строк. Такою домовленістю необхідно вважати зазначення в рапорті конкретної дати, з якої (до настання якої) працівник міліції має бажання звільнитися зі служби до закінчення передбаченого пунктом 68 Положення № 114 строку та згоду уповноваженого органу звільнити цього працівника у визначений ним термін. Видача уповноваженим органом наказу про звільнення працівника міліції зі служби до закінчення передбаченого пунктом 68 Положення №114 строку, якщо у рапорті  міститься прохання про звільнення та згода уповноваженого органу звільнити цього працівника у визначений ним термін, є правомірною.
Вищезазначене узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеною  у постановах від 05 лютого 2020 року у справі № 819/744/16, від 20 травня 2020 року в справі № 804/868/16, від 30 вересня 2020 року у справі № 826/16621/17.
Отже, до закінчення визначеного у пункті 68 Положення № 114 строку служба в поліції за власним бажанням припиняється за умови, якщо між поліцейським та органом, уповноваженим приймати рішення про прийняття/звільнення зі служби в поліції, було досягнуто згоди щодо конкретної дати, з якої служба в поліції припиняється.
Судом першої інстанції встановлено, що позивач і відповідач дати звільнення (до спливу строку, передбаченого пунктом 68 Положення № 114) не обговорювали та згоди в цій частині не досягли.
Колегія суддів зазначає, що  приписи Положення № 114 у частині звільнення за власним бажанням не суперечать вимогам Закону № 580-VIII, а лише встановлюють певні конкретизовані гарантії для осіб, що проходять службу, у разі звільнення за власним бажанням, а тому твердження скаржника про неможливість застосування до спірних правовідносин норм Положення № 114 є безпідставними. Норми статті 38 КЗпП України та статті 86 Закону №889-VIII, не є спеціальними у спірних правовідносинах щодо звільнення працівника поліції зі служби за власним бажанням.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та відсутність підстав для їх задоволення.
Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325 КАС України, суд –
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду   від 04 січня 2022 року   у справі № 260/5105/21 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України. 

Головуючий суддя	 	О. Б. Заверуха 	
судді	 	О. М. Гінда 	
 	 	В. В. Ніколін  	
Повне судове рішення складено 11 травня 2022 року.