ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року 
м. Київ
справа №0840/3823/18
адміністративне провадження № К/9901/13707/19  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року (колегія суддів:  Круговий О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В.) у справі № 0840/3823/18 за позовом ОСОБА_1 до Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області, Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру в Запорізькій області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Васильківському, Михайлівському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Огарко Марії Олександрівни про визнання протиправними дій та скасування розрахунку,
УСТАНОВИВ:
У  вересні 2018 року позивач  звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:
визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру в Запорізькій області в частині застосування коефіцієнту 2,5 Додатку №4 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття грунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963, при складанні розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки кадастровий номер 23212255100:02:013:0015 (за межами населеного пункту на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області) у розмірі 38 439,86 грн.;
визнати нечинним та скасувати розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки кадастровий номер 23212255100:02:013:0015  у розмірі 38 439,86 грн., складений державним інспектором  у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру в Запорізькій області.
Рішенням Запорізького оружного адміністративного суду від 22.01.2019 позов  задоволено частково.
Визнано протиправними дії Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Запорізькій області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Василівському, Михайловському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Огарко Марії Олександрівни в частині застосування коефіцієнту 2,5 Додатку №4 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963, при складанні розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки кадастровий номер 23212255100:02:013:0015, за межами населеного пункту на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області) у загальному розмірі 38439,86 грн.
Зобов`язано Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області здійснити розрахунок розміру шкоди, заподіяної самовільним зайняттям земельної ділянки кадастровий номер 23212255100:02:013:0015, складений Державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Запорізькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Василівському, Михайловському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Огарко Марією Олександрівною з урахуванням висновків суду.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22.01.2019 у справі №0840/3823/18  скасовано. Закрито провадження у справі №0840/3823/18.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивачем подано касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спір є публічно-правовим. Предметом спору є дії відповідача щодо обчислення розміру завданої шкоди через самовільне зайняття земельної ділянки. Вказує, що судом не враховано висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 12.11.2018 у справі № 814/789/17.
Ухвалою Верховного Суду від 23.05.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить в її задоволенні відмовити, постанову  суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що  28.01.2008  між ОСОБА_1 та Веселівською районною державною адміністрацією Запорізької області укладений договір оренди землі № 22, відповідно до якого орендодавець надає, а орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка знаходиться на території Веселівської селищної ради. В оренду передана земельна ділянка площею 10,0000 гектарів, у тому числі ріллі - 10,00000 га (п.2), кадастровий номер 23212255100:02:013:0015. Договір укладено строком на 10 років та діє до 01.11.2017 (п.8). Договір зареєстрований у Веселівському РВ ЗРФ ДП "Центр державного земельного кадастру", про що у Державному реєстрі земель вчинено запис реєстраційний номер 040826800021 від 12.03.2008.
Строк дії договору оренди землі закінчився 01.11.2017, строк дії договору позивачем не подовжувався, проте восени 2017 року, у межах строку дії договору оренди землі № 22 від 28.01.2008, дана земельна ділянка по всій площі була засіяна позивачем озимою пшеницею.
20.06.2018 державним інспектором Огарко М.О. за участі прокурора Веселівського відділу Мелітопольської місцевої прокуратури та першого заступника голови Веселівської районної державної адміністрації було проведено перевірку дотриманням вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки загальною площею 10,0000 га, кадастровий номер 23212255100:02:013:0015, розташованої на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області, яка відноситься до земель сільськогосподарського призначення та належить до державної форми власності, результати якої зафіксовано у відповідному акті від 20.06.2018 №329/0/92-18-ДК/570/АП/09/01-18. За результатами візуального огляду встановлено, що земельна ділянка використовується для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, а саме для вирощування пшениці. Зазначено, що за наявною інформацією земельну ділянку площею 10 га використовує та обробляє ОСОБА_1 за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину. Таким чином, державний інспектор Огарко М.О. дійшла висновку, що земельна ділянка площею 10 га самовільно зайнята, відповідальність за що передбачена п. "б" ст. 211 Земельного кодексу України, ст. 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та ст. 197-1 Кримінального кодексу України.
Водночас  державним інспектором здійснено розрахунок шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки. Розрахунок шкоди здійснено на підставі Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963 (далі - Методика № 963), відповідно до якої державним інспектором Огарко М.О. застосовано до розрахунку коефіцієнт 2,5 функціонального використання земель. Розмір заподіяної шкоди склав 38 439,86 грн.
Не погоджуючись із діями державного інспектора Огарко М.О. по складанню розрахунків розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки в частині застосування коефіцієнту 2,5 Додатку №4 Методики №963, позивач звернувся до суду із даним позовом про його скасування.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги про скасування розрахунку не підлягають задоволенню, оскільки розрахунок не є рішенням суб`єкта владних повноважень. Також, суд першої інстанції зазначив, що дії по застосуванню коефіцієнта функціонального призначення 2.5 при визначенні розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, є протиправними, що є підставою для часткового задоволення позовних вимог із виходом за межі заявлених позовних вимог.
Скасовуючи  рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, апеляційний суд вказав, що  відшкодування шкоди є наслідком вчинення правопорушення. Оскільки у справі, що розглядається, спір виник щодо правомірності визначення суми шкоди, як доходу, який держава може отримати від використання земель за цільовим призначенням, суд вважає, що цей спір є не публічно-правовим. У цих правовідносинах відповідач не здійснює владних управлінських функцій щодо позивача. При цьому, вимога про визнання протиправними дій щодо нарахування суми збитків не має самостійного правового значення. Оцінку цих дій Суд надає під час вирішення спору про стягнення збитків.
Відтак, суд дійшов висновку, що ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Так, частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам визначений постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 (далі - Порядок №284).
Пунктом 1 Порядку №284 встановлено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.
Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963 і спрямована на визначення розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним та фізичним особам, на всіх категоріях земель внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу. Розмір шкоди визначається окремо по кожному із зазначених правопорушень.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що відповідач, вважаючи, що позивачем завдано збитків самовільним зайняттям та використанням земельної ділянки, мав право та повноваження скласти розрахунок розміру завданої шкоди.
Водночас частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
При цьому відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.
Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення міської ради безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та дії щодо визначення шкоди із застосуванням Методики № 963 не є рішенням та діями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, безпосередньо не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, а тому не може бути предметом спору.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом оспорення розрахунку розміру збитків, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. У разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку відповідач має право звернутися до суду з позовом до ОСОБА_1 про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 12.12.2018 (справа №802/2474/17-а), від 11.09.2019 (справа №826/1773/18), від 23.01.2019 (справа №822/3345/17), від 03.07.2019 (справа №823/2491/18) та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 31.01.2019 (справа №524/4970/17), від 21.02.2019 (справа №208/8698/15-а (2-а/208/28/16)), від 24.04.2019 (справа №521/19088/14-а), від 24.09.2019 (справа №522/13132/15-а), від 20.11.2019 (справа №703/1224/17), від 28.11.2019 (справа №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14)), від 23.12.2019 (справа №712/3842/17).
Колегія суддів не приймає посилання позивача в  касаційній скарзі на постанову Верховного Суду від 12.11.2018 у справі № 814/789/17, оскільки предметом спору в цій справі було визнання протиправним та скасування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, що не є подібним до того, що є предметом розгляду в цій справі.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для закриття провадження у справі.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                    А.Ю. Бучик
Судді                                                                                              Л.Л. Мороз
                                                                                           А.І. Рибачук