ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2022 року 
м. Київ

справа № 522/12083/18
адміністративне провадження № К/9901/16948/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 522/12083/18
за позовом управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року (суд у складі головуючого судді - Бутенка А.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Стас Л.В., суддів: Турецької І.О., Шеметенко Л.П.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          10.07.2018 року Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради звернулося до суду з позовом до ОСОБА_1 , в якому просило зобов`язати позивача привести до первісного стану 37/1000 часток домоволодіння (стану домоволодіння до проведення реконструкції), розташованого за адресою: АДРЕСА_1 .
2.           Позовна заява мотивована тим, що за результатами проведеної перевірки встановлено, що відповідач виконала будівельні роботи з реконструкції житлових приміщень шляхом збільшення загальної площі будинку та з виділом своєї частки будинку в окрему одиницю без отримання права на виконання таких робіт, чим порушила п. 2 ч. 1 ст. 34 та ч. 1 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
4.          Рішення судів мотивоване тим, що проведена відповідачем перевірка суперечить вимогами Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку №533, оскільки відбулась уже після реєстрації права власності відповідача на реконструйований об`єкт за відсутності доказів самочинного будівництва.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.          Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради звернулося до  Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення. Позовні вимоги задовольнити повністю.
6.          В обґрунтування касаційної скарги заявник зазначив, що спірне житлове приміщення має ознаки самочинно реконструйованого, оскільки роботи по його реконструкції були проведені за відсутності відповідного дозволу. За вказані правопорушення ОСОБА_1 притягнута до адміністративної відповідальності та не виконала вимоги припису від 28.02.2017 року про усунення порушення вимог містобудівного законодавства.
7.          Верховний Суд ухвалою від 15 серпня 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
8.          Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9.          Відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553, на підставі наказу начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/1ДАБК від 03.01.2017 року та звернення про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства вхід. № 01-8/242-вх від 07.10.2016 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил за адресою об`єкта: АДРЕСА_1 .
10.          Під час виїзду 28.02.2017 року на місце будівельні роботи з реконструкції квартири АДРЕСА_2 не виконувалися.
11.          Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, індексний номер витягу № 7410505 від 31.07.2013 року, 37/1000 часток домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 , належить ОСОБА_1 на підставі Договору дарування від 31.07.2013 року за р.№ 2074, посвідченого Петрушенко Т.А., приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу.
12.          Під час проведення перевірки гр. ОСОБА_1 були надані наступні документи:
- договір дарування від 31.07.2013 року за р.№ 2074, посвідчений Петрушенко Т.А., приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу;
- витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, індексний номер витягу № 7410505 від 31.07.2013 року;
- технічний паспорт на садибний (індивідуальний) житловий будинок АДРЕСА_1 від 20.09.2016 року, виготовлений ФОП ОСОБА_2 ;
- технічний паспорт на квартиру АДРЕСА_2 від 01.11.2016 року, виготовлений ТОВ "БТІ ЕКСПЕРТ- КОНСАЛТИНГ";
- паспорт громадянина України на ім`я гр. ОСОБА_1 ;
- реєстраційний номер облікової картки платника податків.
13.          За результатами проведеної перевірки позивачем з`ясовано, що відповідно до договору дарування від 31.07.2013 року за р.№ 2074, посвідченого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Петрушенко Т.А., гр. ОСОБА_1 було прийнято у дар 37/1000 частин домоволодіння за адресою АДРЕСА_1 та в цілому складається з житлових будинків: літ. "А", "А1", "А2", "А3", "Б", "Е", "З", "Д", гаражів літ. "Г", "Q", "Ч", "О", "М2", "У", навісів літ. "Z", "Д1", сараїв літ "В", "Я", "К", "Ж", "Щ1", огорожі № 1-21, вимощення I-VIII, житловою площею - 609,2 кв.м, загальною площею - 1160 кв.м, за фактичним користуванням, 37/1000 частин домоволодіння, що відчужуються за договором, складаються з: 5-1 житлова 14,2 кв.м, 5-2 кухня 4,4 кв.м, 5-4 житлова 11.7 кв.м, 5-5 коридор 8,9 кв.м, 5-56 коридор 7 кв.м., всі вказані 5 приміщень розташовані на першому поверсі.
14.          Відповідно до технічного паспорту на садибний (індивідуальний) житловий будинок АДРЕСА_1 від 20.09.2016 року, виготовленого ФОП ОСОБА_2 , приміщення ОСОБА_1 складаються з приміщень: 5-1 площею 14,2 кв.м, 5-2 площею 4,4 кв.м, 5-4 площею кв.м, 5-5 площею 8,9 кв.м, 5-56 площею 7 кв.м, 5-6 площею 6 кв.м, 5-7 площею 15 кв.м, 5-8 площею 8 кв.м, 5-9 площею 8,6 кв.м. Зазначені 9 приміщень всупереч договору дарування від 31.07.2013 року р.№ 2074, розташовані на двох рівнях, а фактична кількість приміщень збільшена з 5 до 9, загальна площа об`єкту збільшена з 46,2 кв.м відповідно договору дарування до 87,6 кв.м відповідно до технічного паспорту.
15.          Відповідно до технічного паспорту на квартиру АДРЕСА_2 від 01.11.2016 року, виготовленого ТОВ "БТІЕКСПЕРТ- КОНСАЛТИНГ" приміщення гр. ОСОБА_1 складаються з приміщень першого поверху: 1 площею 14,2 кв.м, 2 площею 4,4 кв.м, 3 площею 8,9 кв.м, 4 площею 11,7 кв.м, 5 площею 7 кв.м та приміщень другого поверху: 6 площею 6 кв.м, 7 площею 15 кв.м, 8 площею 8 кв.м, 9 площею 8,6 кв.м.
16.          Вказані 9 приміщень розташовані на двох рівнях вже окремої квартири № 5 , а не на частках домоволодіння.
17.          На підставі інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна за № 81332872 від 27.02.2017 року, ОСОБА_1 04.11.2016 року зареєструвала право власності на 1/1 частку квартири АДРЕСА_2 . Підставою виникнення права власності вказано: технічний паспорт, серія та номер: б/н, видавник - ТОВ "БТІ ЕКСПЕРТ- КОНСАЛТИНГ" та висновок, серія та номер: 01/11, виданий 01.11.2016 року ТОВ "БТІ ЕКСПЕРТ-КОНСАЛТИНГ".
18.          Таким чином, перевіряючі дійшли висновку, що ОСОБА_1 виконала будівельні роботи з реконструкції житлових приміщень шляхом збільшення загальної площі та з виділом в окрему одиницю.
19.           Позивач вважає, що враховуючи відсутність декларації та зафіксований факт виконаних робіт з реконструкції житлових приміщень з виділом в окрему одиницю,  відповідачем, виконані будівельні роботи без отримання права на виконання таких робіт, чим порушено п. 2 ч. 1 ст. 34 та ч. 1 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
20.           Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 28.02.2017 року; припис про усунення порушень вимог законодавств у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 28.02.2017 року з вказівкою про необхідність усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 28.03.2017 року; протокол про адміністративне правопорушення від 28.02.2017 року.
21.          Відповідно до постанови № 112/17 від 15.03.2017 року по справі про адміністративне правопорушення, відповідач була визнана винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 7 статті 96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6800 (шість тисяч вісімсот) гривень.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22.           Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
23.          Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24.          8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
25.          За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26.          За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
27.          Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків. 
28.           Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
На виконання зазначеної норми закону Кабінет Міністрів України постановою від 23 травня 2011 року № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (пункт 5 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 6 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 7 Порядку № 553).
При цьому вказаний пункт Порядку також визначає перелік підстав для проведення позапланової перевірки, який є вичерпним та не підлягає розширеному тлумаченню. Зокрема, це:
- подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
- виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
- перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
- вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;
- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;
- вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Зміст наведених норм права свідчить про те, що позапланова перевірка може бути проведена виключно у разі наявності підстав, визначених у пункті 7 Порядку № 553, про що повинно бути зазначено у направленні для її проведення.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем було здійснено перевірку належного відповідачу домоволодіння на підставі звернення про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства вхід. № 01-8/242-вх від 07.10.2016 року.
Мета - перевірка дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил за адресою об`єкта: м. Одеса, пров. Садовий, 7. 
Згідно пункту 8 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 Порядку № 553).
Верховний Суд у постанові від 02.10.2018 року по справі №465/1461-16-а за результатом аналізу наведених вище норм сформулював правову позицію, відповідно до якої  "для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватись лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт".
Верховний Суд у вказаній вище справі зазначив, що за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва. Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту. На думку колегії судді після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення. А відтак, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю.
29.          У касаційній скарзі позивач зазначає, що спірне житлове приміщення має ознаки самочинного будівництва, оскільки роботи по його реконструкції були проведені за відсутності відповідного дозволу.
З цього приводу колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне. 
Згідно ч.1 ст. 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Частиною 7 цієї статті передбачено, що у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
За змістом наведеної норми, підставою для постановлення судом рішення про здійснення перебудови самочинного будівництва є істотне відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотне порушення будівельних норм і правил та      неможливість провести перебудову.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про архітектурну діяльність» проектом є документація для будівництва об`єктів архітектури, що складається з креслень, графічних і текстових матеріалів, інженерних і кошторисних розрахунків, які визначають містобудівні, об`ємно-планувальні,   архітектурні, конструктивні, технічні та технологічні рішення, вартісні показники конкретного об`єкта архітектури,   та   відповідає   вимогам   державних стандартів, будівельних норм і правил.
Колегія суддів зазначає, що в контексті норм статті 376 ЦК України здійснення реконструкції будівлі без одержання відповідних дозвільних документів за умови встановлення такого факту в судовому порядку може тягнути за собою настання наслідків, встановлених ч. 7 ст. 376 ЦК України.
Зі змісту ч.7 статті 376 ЦК України вбачається, що доказування контролюючим органом, який звертається до суду з позовом про перебудову самочинного будівництва,  наявності чи відсутності порушень суспільних інтересів, а також  інших осіб має місце при встановленні факту істотного відхилення від проекту.
Натомість, класифікація будівлі як самочинного будівницва на підставі здійснення її реконструкції без дозвільних документів із застосуванням наслідків, передбачених ч.7 статті 376 ЦК України, вимагає доведення суб`єктом владних повноважень наявності у особи, що здійснила таку реконструкцію, обов`язку отримати відповідні документи.
В оскаржуваних судових рішення суди зазначили, що  підставою для звернення до суду з позовом про здійснення перебудови самочинного будівництва до первісного стану стало те, що таке майно збудоване без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи. 
Проте, суди попередніх інстанцій не дослідили питання наявності у відповідача - ОСОБА_1 як особи, що здійснила реконструкцію спірної будівлі, обов`язку дотримання необхідних дозвільних документів, обмежившись загальним посиланням на відсутність доказів порушення прав інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил, або істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам.
За таких умов, оскаржувані рішення не можуть вважатися законними та обґрунтованими в розумінні статті 242 КАС України.
30.          Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
31.          З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи справу, виходили із незаконності проведеної позивачем перевірки, залишивши поза увагою його доводи про факт здійснення ОСОБА_1 реконструкції приміщень без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, та докази, що вказують на наявність/відсутність у останньої обов`язку на отримання такого документу, колегія суддів Верховного Суду  вважає за необхідне скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
32.           Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
33.           Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради - задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року по справі № 522/12083/18 - скасувати. Справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                 Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                                           С.Г. Стеценко
                                                                                          Л.В. Тацій