П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  120/19615/21-а 
Головуючий суддя 1-ої інстанції -  Альчук М.П.  
Суддя-доповідач -  Курко О. П.   
31 травня 2022 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Курка О. П. 
суддів:  Шидловського В.Б.  Боровицького О. А. , 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Теплицької селищної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року (м.Вінниця) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Теплицької селищної ради про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
в грудні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Теплицької селищної ради про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року позов задоволено частково, а саме:
- визнано протиправним та скасовано рішення 8 сесії 8 скликання Теплицької селищної ради від 09 липня 2021 № 386 "Про відмову в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства" в частині відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, орієнтовною площею 2 га, на території Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області;
- зобов`язано Теплицьку селищну раду, з урахуванням висновків суду за наслідками розгляду цієї справи, повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 17 червня 2021 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, орієнтовною площею 2 га, на території Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області;
- в іншій частині позовних вимог відмовлено;
- стягнуто на користь ОСОБА_1 понесені витрати на оплату судового збору у розмірі 454 грн, за рахунок бюджетних асигнувань Теплицької селищної ради.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.  
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. На думку відповідача у нього були усі підстави для відмови позивачу у наданні дозволу розроблення технічної документації із землеустрою.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечив наведені доводи апеляційної скарги, зазначивши про їх необґрунтованість та повне спростування в ході розгляду даної справи судом першої інстанції.  
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.     
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що 18.06.2021 року позивач звернулась до Теплицької селищної ради із клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства на території Теплицької селищної ради (Стражгородської сільської ради) Гайсинського району Вінницької області.
Рішенням Теплицької селищної ради № 386 від 09.07.2021 року позивачу відмовлено у наданні такого дозволу, підставою для відмови стало те, що спірна земельна ділянка включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності, право оренди на які виставляються на земельні торги (аукціон) та до завершення торгів не може відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися в користування.
Не погоджуючись з такою відмовою органу місцевого самоврядування, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Так, згідно із ст. 18 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Конкретні категорії земель визначені у частині першій статті 19 ЗК України, до яких зокрема належать землі сільськогосподарського призначення.
Згідно з ч. 1 ст. 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
В силу положень п. "а" ч. 3 ст. 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються громадянам у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Отже, законом передбачено право громадян України на безоплатне набуття у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної та комунальної власності сільськогосподарського призначення.
Порядок набуття відповідного права визначається главою 19 Розділу IV Земельного кодексу України.
Так, згідно із ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Як встановлено з матеріалів справи, позивач вирішила скористатися своїм законним правом на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та з цією метою звернулась до Теплицької селищної ради з клопотанням про надання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Під час розгляду справи відповідач не заперечив, що саме до його повноважень належить розгляд питання про надання чи відмову у наданні позивачам вищевказаного дозволу. Відтак цю обставину суд вважає безспірною.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований положеннями статті 118 ЗК України. Зокрема, частиною шостою цієї статті визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, у частині сьомій статті 118 ЗК України встановлено два альтернативні варіанти правомірної поведінки уповноваженого органу в разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Водночас аналіз наведених норм вказує на те, що законодавцем визначено перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, який розширеному трактуванню не підлягає. При цьому суб`єкт владних повноважень не може відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 та від 26.02.2019 у справі № 802/721/18-а.
З оскаржуваного рішення встановлено, що позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку з тим, що бажана земельна ділянка розміщена в масиві земель, який передбачений для створення громадського пасовища, а тому, на думку відповідача, наявні підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Оцінюючи правомірність наданої відмови, суд зазначає, що відповідно до частини першої та другої статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
До земель сільськогосподарського призначення належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Отже, цільове призначення спірних земельних ділянок відповідає тому виду використання (ведення особистого селянського господарства), для якого позивачі просять надати їх у власність.
Відтак та обставина, що бажана для позивача земельна ділянка за своїми природними особливостями і призначенням може використовуватись для випасання худоби не є самостійною підставою для відмови у наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки така земельна ділянка відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення.
Згідно з ч. 1, 3 ст. 37 Закону України "Про охорону земель" власники та землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок зобов`язані здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами України. На землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо: вирощування певних сільськогосподарських культур, застосування окремих технологій їх вирощування або проведення окремих агротехнічних операцій; розорювання сіножатей, пасовищ; використання деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земельних ділянок; необґрунтовано інтенсивного використання земель.
Таким чином, на окремих землях сільськогосподарського призначення можливе встановлення обмеження певних видів діяльності, в тому числі розорювання сіножатей, пасовищ.
Разом з тим суд враховує, що згідно з ч. 4, 5 ст. 111 ЗК України обмеження у використанні земель (крім обмежень, безпосередньо встановлених законом та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами) підлягають державній реєстрації в Державному земельному кадастрі у порядку, встановленому законом, і є чинними з моменту державної реєстрації.
Відомості про обмеження у використанні земель зазначаються у схемах землеустрою і техніко-економічних обґрунтуваннях використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектах землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, проектах землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, проектах землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічній документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Відомості про такі обмеження вносяться до Державного земельного кадастру.
Втім, під час розгляду справи в суді першої інстанції відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав суду належних доказів на підтвердження факту наявності певних обмежень у використанні бажаних для позивачів земельних ділянок, зокрема заборони розорювання пасовища.
Крім того, згідно з ч. 2 ст. 34 ЗК України органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.
Отже, відповідач наділений повноваженнями зі створення на землях комунальної власності Теплицької територіальної громади громадських пасовищ. Водночас такі земельні ділянки набувають статусу земель загального користування населених пунктів та не можуть передаватися у приватну власність (ч. 4 ст. 83 ЗК України).
Проте, на думку суду, рішення Теплицької селищної ради № 386 від 09.07.2021 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для створення громадських пасовищ на території Теплицької селищної ради" є лише одним з етапів у процедурі оформлення громадського пасовища та не свідчить про створення громадського пасовища на тих земельних ділянках, щодо яких позивачами було подано клопотання, так само як і не змінює цільового призначення таких земель.
Колегія суддів звертає увагу, що згідно даних Державного земельного кадастру земельну ділянку (станом на момент звернення позивача з клопотанням), яку бажає отримати у власність позивач була не сформована, як об`єкт цивільних прав. Відповідно, інформація про зареєстроване право власності або користування щодо спірної земельної ділянки станом на день прийняття рішення судом першої інстанції була відсутня.
Також судова колегія не приймає до уваги долучений апелянтом до апеляційної скарги витяг з Державного земельного кадастру, відповідно до якого бажаній позивачем земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 0523787200:04:001:0160 та встановлено цільове призначення (01.19) - земельні ділянки під громадськими сіножатями та громадськими пасовищами, оскільки вказані обставини не існували станом на день прийняття відповідачем оскаржуваного рішення та не були підставою для відмови у наданні ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Відтак, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що відповідач неправомірно відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, яка в силу приписів ч. 7 ст. 118 ЗК України є однією з підстав для прийняття рішення про відмову у наданні такого дозволу, в даному випадку не підтверджується належними і допустимими доказами.
А тому, рішення Теплицької селищної ради № 386 від 09.07.2021 є протиправним і таким, що підлягає скасуванню.
Стосовно позовної вимоги щодо зобов`язання Теплицьку селищну раду прийняти рішення яким надати дозвіл позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га для ведення особистого селянського господарства на території Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області.
Оцінюючи позовні вимоги в цій частині, суд враховує, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
За наслідками аналізу вказаних положень суд зазначає, що дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
Натомість у спірних правовідносинах повноваження відповідача не можуть вважатися дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву громадянина про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви можуть бути лише визначені законом обставини. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
Отже, зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, але завжди з урахуванням фактичних обставин справи.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд  у постановах від 02.07.2020 у справі № 825/2228/18 та від 31.07.2020 у справі № 810/2474/18.
Тобто в кожній конкретній справі, що стосується відмови у наданні громадянину дозволу на розроблення проекту землеустрою з метою відведення земельної ділянки у власність, суд, констатуючи незаконність наданої відмови, повинен впевнитись у тому, що за встановлених обставин справи не існує законних перешкод для надання такому громадянину відповідного дозволу.
Наведене також підтверджується положеннями ч. 4 ст. 245 КАС України, за змістом яких суд може зобов`язати відповідача-суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача лише в тому разі, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом. Інакше суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
З матеріалів справи встановлено, що на підставі рішення Теплицької селищної ради № 235 від 16.05.2019 року надано дозвіл Стражгородській сільській раді на розроблення проекту землеустрою щодо створення громадських пасовищ на площі земель 14.0000 га в межах населеного пункту с. Стражгород.
При цьому бажана для позивача земельна ділянка входять до масиву земель, які відводяться під створення громадського пасовища.
Таким чином, за умови, що відповідний проект землеустрою виготовлений та поданий на розгляд та затвердження сесії селищної ради, та вже затверджений, вбачається існування обставин, що безпосередньо впливають на вирішення питання про можливість надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою з метою подальшої передачі у приватну власність спірної земельної ділянки.
А тому, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що у даному випадку належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
Колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта, що до припинення (скасування) воєнного стану в Україні діє встановлена законом заборона на надання уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі земельних ділянок у власність, а тому вказане є аргументом, який виключає підстави для задоволення позову. Суд звертає увагу, що резолютивна частина оскаржуваного рішення не містить обов`язку відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час ії розгляду, а відтак, відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
Судове рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог сторонами не оскаржується, тому його правомірність в цій частині судовою колегією не переглядається.          
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Теплицької селищної ради залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий	 	 	Курко О. П.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Шидловський В.Б.    Боровицький О. А.