ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 460/2596/20
адміністративне провадження № К/9901/351/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Тацій Л.В., Шарапм В.М.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 460/2596/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «ЛПГ-ПЛЮС» до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі - Управління містобудування та архітектури виконкому Рівненської міськради) про визнання відмови протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Рівненської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської міської ради 
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14.05.2020, ухвалене у складі головуючого судді Комшелюк Т.О.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2020, ухвалену  у складі колегії суддів: головуючого судді Качмара В.Я., суддів Большакової О.О., Ніколіна В.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1.   01.04.2020 ТОВ «ЛПГ-ПЛЮС» звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправною відмову відповідача у видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва «Офісний центр із житловими приміщеннями» за адресою: м. Рівне, вул. Корольова (біля будинку № 15), оформлену листом від 23.03.2020 № 01-м/67;
зобов`язати відповідача надати ТОВ «ЛПГ-ПЛЮС» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки площею 0,2451га, розташованої в м. Рівному на              вул. Корольова (біля будинку № 15), кадастровий номер   5610100000:01:001:0101, для проектування об`єкта будівництва «Офісний центр із житловими приміщеннями».
Позовні вимоги ТОВ «ЛПГ-ПЛЮС»  обґрунтовано тим, що відповідач безпідставно відмовив йому  у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки посилання відповідача як на підставу для відмови на невідповідність намірів забудови цільовому призначенню земельної ділянки та перевищення гранично допустимої висоти будівлі, суперечить фактичним обставинам та положенням законодавства.   
2.   Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 14.05.2020, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2020, задовольнив позовні вимоги.
3.   31.12.2020 заступник керівника Рівненської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської міської ради звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14.05.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2020, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4.   Верховний Суд ухвалою від 13.01.2021  відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.   Суди встановили, що позивач на підставі договору оренди від 25.09.2019 (зареєстрований у реєстрі за №3269) є користувачем земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Рівне, вул. Корольова (біля будинку № 15). 
Згідно з Витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 21.12.2019 № НВ-6810476802019 зазначена вище земельна ділянка відноситься до земель житлової та громадської забудови, вид використання - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.
12.03.2020 позивач, через Центр надання адміністративних послуг у місті Рівному, звернувся до відповідача із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва за адресою: м. Рівне, вул. Корольова (біля будинку № 15).   
До заяви були додані документи, передбачені частиною третьою статті 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), у тому числі копія документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою (договір оренди земельної ділянки від 25.09.2019), викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.   
Листом Управління містобудування та архітектури виконкому Рівненської міськради відмовлено позивачу у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у зв`язку з невідповідністю намірів забудови цільовому призначенню земельної ділянки в частині будівництва житлових приміщень та перевищенням гранично допустимої висоти будівлі, яка згідно з рішенням Рівненської міської ради від 25.07.2019 № 6314 «Про проведення земельних торгів щодо права оренди земельної ділянки на вул. Корольова (біля будинку № 15)» становить 15 метрів.
Не погоджуючись із такою відмовою відповідача ТОВ «ЛПГ-ПЛЮС» звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відмова відповідача у наданні позивачу містобудівних умов на забудову земельної ділянки є протиправною, оскільки підстави відмови, які зазначені у листі не передбачені частиною четвертою статті 29 Закону № 3038-VI, а наміри забудови відповідають цільовому призначенню земельної ділянки та гранично допустимій висоті будівель згідно містобудівної документації на місцевому рівні. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7.   Касаційна скарга заступника керівника Рівненської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської міської ради мотивована відсутністю правового висновку Верховного Суду щодо застосування положень статей 24, 29 Закону № 3038-VI та частини п`ятої статті 20 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у правовідносинах щодо будівництва об`єкта на земельній ділянці комунальної власності усупереч умовам договору оренди землі та документації із землеустрою.
При цьому, скаржник зазначив, що    право визначати, яким чином користуватися земельною ділянкою, та які саме об`єкти мають бути на ній збудовані, належить її власнику - Рівненській  міській раді, а не позивачу як орендарю.
8.   У відзиві на касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури ТОВ «ЛПГ-ПЛЮС» вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9.   Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10.   Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11.   Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
12.   Згідно із пунктом 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
13. За змістом пункту 7 частини першої статті 1 Закону №3038-VI містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.   
14. План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).
15. Положеннями частин першої, третьої-четвертої статті 26 Закону № 3038-VI передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.   
16. Частинами першою, третьою статті 18 Закону № 3038-VI визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. Зонування території здійснюється з дотриманням вимог установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови.
17. Частинами другою-третьої статті 29 Закону № 3038-VI передбачено, що фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000. Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги». Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.   
18. У частині четвертій статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.   
19. У справі, яка розглядається суди встановили, що позивачем, на виконання вимог статті 29 Закону № 3038-VI, до заяви про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки додано всі необхідні документи, перелік яких є вичерпним.   
20. Згідно з Витягом з  Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 21.12.2019 №НВ-6810476802019 надана позивачу в оренду земельна ділянка, на якій він має намір здійснити будівництво, відноситься до земель житлової та громадської забудови, вид використання - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.   
21. Відповідно до статті 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.   
22. Як видно з матеріалів справи підставами відмови позивачу у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є невідповідність намірів забудови цільовому призначенню земельної ділянки в частині будівництва житлових приміщень та перевищення гранично допустимої висоти будівлі, яка згідно із рішенням Рівненської міської ради від 25.07.2019 № 6314 «Про проведення земельних торгів щодо права оренди земельної ділянки на вул. Корольова (біля будинку № 15)» становить 15 метрів.   
23. Водночас, рішенням Рівненської міської ради від 22.12.2011 №1421 був затверджений План зонування території м.Рівного (зонінг), який складається із графічних матеріалів (додаток 1) і текстових матеріалів (додаток 2).   
24. Згідно з графічними матеріалами Плану зонування території м. Рівного (зонінг), розміщеного на сайті відповідача (https://arhrv.gov.ua/map/zone), земельна ділянка, що надана позивачу в користування, знаходиться в зоні Ж-4 (зона 4-9 поверхових багатоквартирних житлових будинків).   
25. Згідно з главою 7 додатку № 2 до Плану зонування території м. Рівного (зонінг) одним із переважних видів використання земельних ділянок в зоні Ж-4 є багатоквартирні житлові будинки з кількістю поверхів від 4 до 9.   
26. За правилами частини другої статті 24 Закону № 3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.   
27. Згідно із статтею 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії земель: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.   
28. Колегія суддів також звертає увагу на те, що цільове призначення земельної ділянки відповідно до законодавчо встановлених категорій земель визначається на підставі документації із землеустрою, а порядок використання земельної ділянки в межах певної категорії визначається землекористувачем самостійно, проте з обов`язковим дотриманням містобудівної документації та документації із землеустрою.
29. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
30. Єдина умова, яку встановлюють положення частини п`ятої статті 20 ЗК України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою.
31. Такий правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 14.02.2022 у справі № 826/1606/17.
32. Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 №489 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 19.12.2016 за №1647/29777) передбачає, що за основним цільовим призначенням землі поділяються на категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови (Секція В).   
33. За функцією використання землі поділяються, зокрема, на: землі житлової забудови (02); землі громадської забудови (03) тощо.   
34. Тобто, поділ земель передбачено за цільовим призначенням і функцією використання, які не є тотожними.   
35. У Витязі з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 21.12.2019 № НВ-6810476802019 про земельну ділянку з кадастровим номером 5610100000:01:001:0101 зазначено: категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови. 
36. Отже, надана позивачу в користування земельна ділянка за цільовим призначенням відноситься до земель житлової та громадської забудови.   
37. Відповідно до статті 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.   
38. Таким чином, оскільки земельна ділянка, яка надана позивачу в користування на праві оренди, за цільовим призначенням відноситься до земель житлової та громадської забудови, така земельна ділянка може використовуватись як для розміщення житлової забудови, так і для розміщення громадських будівель.   
39. При цьому, статтею 39 ЗК України визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.   
40. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (стаття 17 Закону                 № 3038-VІ).   
41. План зонування території м. Рівного (зонінг) є містобудівною документацією на місцевому рівні, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.   
42. Відтак, оскільки переважним видом використання землі в зоні «Ж-4» є будівництво багатоквартирних житлових будинків, а земельна ділянка позивача відноситься за цільовим призначенням до земель житлової та громадської забудови, то наміри забудови позивачем об`єкта будівництва  відповідають її цільовому призначенню (землі житлової та громадської забудови). При цьому, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства застосовуються при зміні цільового призначення.   
43. Відтак, посилання відповідача на невідповідність намірів забудови земельної ділянки її цільовому призначенню в частині будівництва житлових приміщень є помилковим, оскільки наміри забудови земельної ділянки відповідають містобудівній документації на місцевому рівні - Генеральному плану, Плану зонування території м. Рівного (зонінг).   
44. Щодо посилання відповідача як підставу відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на недотримання позивачем гранично допустимої висоти будівлі, колегія суддів виходить із такого.   
45. Так, рішенням Рівненської міської ради від 25.07.2019 № 6314 «Про проведення земельних торгів щодо права оренди земельної ділянки на вул. Корольова (біля будинку № 15)» встановлено обмеження у 15 метрів гранично допустимої висоти будівель при використанні орендованої позивачем земельної ділянки. 
46. Разом з цим, колегія суддів звертає увагу на те, що умови договору оренди земельної ділянки від 25.09.2019, укладеного між Рівненською міськрадою та позивачем, не містять таких обмежень щодо гранично допустимої висоти будівель.
47. Окрім цього колегія суддів наголошує, що згідно із положеннями статті 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови повинно здійснюватися відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації. 
48. З огляду на те, що Генеральний план та План зонування території м. Рівного (зонінг) є містобудівною документацією відповідно до якої повинно здійснюватись  використання земель житлової та громадської забудови, то для забудови орендованої позивачем земельної ділянки мають встановлюватись обмеження щодо гранично допустимої висоти будівель, передбачені цією містобудівною документацією, а саме кількість поверхів - до 9, висота від поверхні ґрунту до рівня даху - не більше 40,0 м.   
49. Отже, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що наміри забудови земельної ділянки відповідають її цільовому призначенню та гранично допустимій висоті будівель згідно з містобудівною документацією на місцевому рівні, а відтак й з їх висновками про те, що  відмова відповідача у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є протиправною, оскільки підстави відмови, які зазначені у листі відповідача, не передбачені частиною четвертою статті 29 Закону № 3038-VІ.
50.   Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.   
51. З урахуванням наведеного висновки судів першої та апеляційної інстанції про наявність  підстав для задоволення позовних вимог ґрунтуються на правильному правозастосуванні, у зв`язку із чим рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14.05.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2020    у справі № 460/2596/20 слід залишити без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,   
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14.05.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2020 у справі № 460/2596/20 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	А.І. Рибачук Л.В. Тацій  В.М. Шарапа