ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2022 року	Львів	Справа № 260/6183/21 пров. № А/857/23779/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючої судді                                                    Хобор Р.Б.,
суддів                                                                         Матковської З.М., Шавеля Р.М. 

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області на рішення  Закарпатського окружного адміністративного суду  від 07 грудня 2021 року, ухвалене суддею Плехановою З. Б. у м. Ужгороді за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у справі № 260/6183/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області про визнання дії протиправними та зобов`язання вчинити дій,

                                                            В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом, у якому просить суд:
- визнати протиправною відмову Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області в оформленні та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ; 
- зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби у Закарпатській області в особі Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області оформити та видати паспорт громадянина України у формі книжечки в порядку обміну відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ, без надання згоди на збір і обробку персональних даних.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року позов задоволено частково. 
Зобов`язано Головне управління Державної міграційної служби у Закарпатській області в особі Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області, оформити та видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України у Закарпатській області на користь ОСОБА_1 , судові витрати в розмірі сплаченого судового збору в сумі 454,00 грн.
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Приймаючи це рішення суд першої інстанції виходив з того з того, що підстав для визнання протиправними дій відповідача немає, оскільки відповідач керувався чинними нормативно-правовими актами, однак норми цих правових актів не містили альтернативи вибору та можливості відмовитися від обробки персональних даних. Суд, при прийнятті рішення, керувався постановою Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 року у справі № 806/3265/17, у якій мовиться про те, що особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати право використання традиційних методів ідентифікації особи.
Не погодившись із цим рішенням суду, його оскаржив відповідач, подавши апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити. 
В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає те, що отримати паспорт у формі книжечки можна в порядку визначеному наказом МВС України № 456 від 06.06.2019 року, яким затверджений Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, виключно, на підставі рішення суду.
Заслухавши суддю – доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.
Суд першої інстанції встановив те, що ОСОБА_1 , 22.07.2021 року звернувся до Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби в Закарпатській області, з метою вклеювання до паспорта фотокартки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ (далі - Положення № 2503-XII).
Також позивач просив відповідача, у разі неможливості вклеювання фотокартки до паспорта, оформити і видати позивачу, в порядку обміну, паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-XII.
Водночас у заяві позивач повідомив відповідача про відмову від оформлення паспорта у формі ID картки та про незгоду на обробку персональних даних.
До заяви долучені наступні документи: паспорт, що підлягає обміну, заява встановленого зразка, дві фотокартки розміром 35x45 мм, а також повідомлення про відмову від РНОКПП.
Відповідач листом від 05.08.2021 року № 2101.19-687/2124.20-21 надав відповідь про те, що, оскільки, відсутнє рішення суду, яке набрало законної сили, про зобов`язання відповідача вклеїти фотокартку до паспорта громадянина України зразка 1994 року або оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року позивачу, то підстав для вклеювання фотокартки після досягнення 45 років чи видачі паспорта громадянина України у вигляді книжечки немає.
Надаючи правову оцінку правильності вирішення судом першої інстанції даного публічно – правового спору, суд апеляційної інстанції виходить із такого. 
Статтею 32 Конституції України визначено, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Частиною першою статті 13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон № 5492-VI) визначено, що до документів, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, та що посвідчує особу і підтверджує громадянство України відноситься, зокрема, паспорт громадянина України.
Згідно з частиною третьою статті 13 Закону № 5492-VI, паспорт громадянина України містить безконтактний електронний носій.
Згідно з частинами першою, другою, четвертою та п`ятою статті 14 Закону № 5492-VI, форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи, залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Частинами першою та другою статті 21 Закону № 5492-VI визначено, що паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пунктів 3, 5, 6, 8, 12, 16 Положення № 2503-XII бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис «Україна» , нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис «Паспорт» . На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис «Паспорт громадянина України». На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім`я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п`ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев`ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев`ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор, згоди або незгоди на посмертне донорство анатомічних матеріалів. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення. Записи, вклеювання фотокарток і відмітки у паспорті здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується. До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним. Видача та обмін паспорта провадяться у місячний термін за місцем постійного проживання громадянина. Вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25 - і 45-річного віку провадиться у п`ятиденний термін. Обмін паспорта провадиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові; встановлення розбіжностей у записах; непридатності для користування. Для одержання,  обміну паспорта  і  вклеювання  до  нього нових фотокарток громадянин подає документи і фотокартки не пізніш як через місяць  після  досягнення  відповідного  віку  або  зміни (переміни)  прізвища,   імені   чи   по   батькові,   встановлення розбіжностей   у   записах   або   непридатності   паспорта    для користування.
Отже, з урахуванням норм Положення № 2503-XII громадянин України, який має паспорт у формі паспортної книжечки, зобов`язаний у місячний термін, за місцем постійного проживання громадянина, звернутись до уповноважених державних органів із заявою про вклеєння фотокартки після досягнення, зокрема, 45-річного віку, або із заявою про обмін паспорта у разі, зокрема, непридатності паспорта для подальшого використання, для чого подає необхідний перелік документів.
На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону № 5492-VI Кабінет Міністрів України 25.03.2015 року прийняв постанову № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (далі - Постанова № 302).
За змістом пункту 2 постанови № 302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено: з 01 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII; з 01 листопада 2016 року - оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Відповідно до пункту 3 постанови № 302, прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 01 листопада 2016 року припиняється.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про захист персональних даних» (далі – Закон № 2297-VI), персональні дані - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Частиною першою статті 6 Закону № 2297-VI визначено, що мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.
Відповідно частин п`ятої та шостої статті 6 Закону № 2297-VI, обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб`єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Тобто, принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб`єкта персональних даних.
Однак, суд звертає увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу негативно впливає на якість закону та призводить до порушення конституційних прав такої особи.
Відтак, суд зазначає, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушування людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватися, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникли правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
Проте, норми Закону № 5492-VI, на відміну від норм Положення № 2503-XII, не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Отже, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак, у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.
Вищенаведене узгоджується з правовою позицією Великої палати Верховного Суду викладеній у постанові від 19 вересня 2018 року у зразковій справі № 806/3265/17.
Зважаючи на наведене, апеляційний суд не бачить перешкод для видачі особі паспорта у формі книжечки, якщо вона висловила відповідне прохання і не бажає надавати згоду на обробку персональних даних.
У зв`язку тим, що норми Порядку № 302 регламентують оформлення і видачу паспорта громадянина України у формі картки, що містить безконтактний електронний носій, а питання видачі паспорта громадянина України, які виявили намір отримати паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-XII, не було врегульовано, то постановою Кабінету Міністрів України від 03.04.2019 року № 398 «Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302», було внесено зміни до постанови № 302 (чинні з 07.06.2019 року). 
Зокрема пункт 3 постанови № 302 доповнено абзацом такого змісту: «Державна міграційна служба до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року».
Так, з 21.06.2019 року набрав чинності Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 року № 456.
Як слідує з матеріалів справи, звертаючись з заявою щодо оформлення паспорта  громадянина України, позивач надав відповідачу: заяву за формою встановленою МВС, дві фотокартки розміром 35мм*4,5мм, паспорт громадянина України.
Однак, рішенням відповідача, яке оформлене листом від 05.08.2021 року № 2101.19-687/2124.20-21, ОСОБА_1 відмовлено у вклеюванні фотокартки після досягнення 45 років та у видачі паспорта громадянина України у вигляді книжечки у зв`язку з тим, що до заяви не додано рішення про зобов`язання ДМС вклеїти фотокартку до паспорта громадянина України зразка 1994 року або оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року, яке набрало законної сили.
Інших підстав відмови позивачу у видачі паспорта зразка 1994 року відповідь не містить.
В апеляційній скарзі відповідач додатково зазначив, що заява ОСОБА_1 щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України викладена не у формі, передбаченій законодавством, та до неї не додано всіх необхідних документів, тому подана заява була розглянута відповідачем у порядку Закону України «Про звернення громадян», жодне рішення не приймалось.
Надаючи оцінку вказаним доводам відповідача колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Таким чином, в даному випадку не можуть братися до уваги посилання апелянта під час судового розгляду справи на підстави для відмови у видачі паспорта зразка 1994 року, які не були зазначені у відповіді від 05.08.2021 року № 2101.19-687/2124.20-21.
У зв`язку з наведеним, колегія суддів вважає, що правові підстави для прийняття відповідачем рішення про відмову у видачі заявнику відповідного паспортного документу відсутні.
При цьому, безпідставними є доводи апелянта про те, що жодного рішення відповідачем не приймалось, а відповідь надана у порядку Закону України «Про звернення громадян», оскільки у листі від 05.08.2021 року № 2101.19-687/2124.20-21 чітко вказано, що позивачу відмовлено у вклеюванні фотокартки після досягнення 45-ти річного віку та у зв`язку з відсутністю повного переліку необхідних документів, відмовлено у видачі паспорта громадянина, оскільки, відсутнє відповідне рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання Державної міграційної служби вчинити вказані дії.
Відтак, на думку апеляційного суду, відповідь Хустського районного відділу Головного управління ДМС у Закарпатській області, викладена у листі від 05.08.2021 року № 2101.19-687/2124.20-21, є саме рішенням про відмову у видачі позивачу паспорта громадянина України у формі книжечки, відповідно до Положення № 2503-ХІІ.
Враховуючи наведене, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для зобов`язання  Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області в особі Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області оформити та видати ОСОБА_1   паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ.
Що стосується визнання протиправної відмови Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області в оформленні та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, то суд першої інстанції відмовив у задоволенні цієї позовної вимоги.
Водночас, відповідач оскаржує рішення повністю, в тому числі щодо відмови у задоволенні цієї позовної вимоги, однак мотиви щодо незаконності рішення суду першої інстанції в цій частині не наводить.
Зважаючи на це, апеляційний суд вважає за необхідне залишити рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправної відмови Хустського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області в оформленні та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, без змін, за відсутності мотивів для його скасування в цій частині.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, та  такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржене рішення суду першої інстанції без змін.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

                                                П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду  від 07 грудня 2021 року в справі № 260/6183/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, за наявності яких, постанова може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуюча суддя	 	Р. Б. Хобор 	
судді	 	З. М. Матковська 	
 	 	Р. М. Шавель  	
Постанова складена 10.05.2022 року