ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 року 
м. Київ
справа № 640/10412/21
адміністративне провадження № К/9901/42627/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В.,  Стрелець Т.Г., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 640/10412/21
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у місті Києві
треті особи: Київська міська рада, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_2 
про скасування державної реєстрації, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 липня 2021 року (головуючий суддя: Іщук  І.  О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021  року (колегія у складі: головуючого судді Костюк Л. О., суддів: Бужак Н. П., Кузьмишиної О. М.) 
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держгеокадастру у місті Києві, треті особи: Київська міська рада, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_2 , в якому просила:
- скасувати державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:82:274:0072, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у місті Києві скасувати запис в Державному земельному кадастрі та поземельній книзі про державну реєстрацію земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:82:274:0072, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у місті Києві закрити Поземельну книгу, яка була відкрита у зв`язку зі здійсненням державної реєстрації земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:82:274:0072, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 01 червня 2021 року прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив спрощене позовне провадження у справі.
3. 02 липня 2021 року до Окружного адміністративного суду міста Києва від представника  Головного управління Держгеокадастру у місті Києві надійшло клопотання про закриття провадження у справі № 640/10412/21.
4. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 30 липня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21  жовтня 2021 року, клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі задоволено та закрито провадження у справі № 640/10412/21.
5. Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що даний спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Так, цей позов, з огляду на суб`єктний склад сторін, має розглядатися в порядку цивільної юрисдикції, оскільки наявні майнові права третьої особи на земельну ділянку щодо якої виник спір.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, 23 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 липня 2021  року,  постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм процесуального права. Так, суди безпідставно закрили провадження у справі, оскільки спір не є приватноправовим. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8.  В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 23 листопада 2021 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23  листопада 2021 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Бевзенка В. М., суддів: Кравчука В. М., Чиркіна С. М.
10. Ухвалою Верховного суду від 13 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року.
11. 29 грудня 2021 року на адресу Верховного Суду від Головного управління Держгеокадастру у місті Києві надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
12. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 травня 2022 року №  510/0/78-22 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з виведенням судді Верховного Суду Бевзенка В. М. зі складу судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 18 квітня 2022 року № 5), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.
13. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 травня 2022 року визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стеценко С. Г. - головуючий суддя, судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
14. Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2022 року прийнято справу до провадження.
15.  Ухвалою Верховного Суду від 26 липня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 27 липня 2022 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
17. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
18. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
19. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
21. Статтею 19 КАС України  визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
22. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23. Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
24. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
25. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
26. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
27. Такий висновок щодо застування вищевказаних норм процесуального права міститься у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 06 травня 2020 року у справі № 707/234/19.
28. Згідно із частиною четвертою статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
29. Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Відповідно до пункту 1 цього Положення Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
30. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи (підпункт 31 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру).
31. Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.
32. Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань, крім іншого, здійснює ведення Державного земельного кадастру, інформаційну взаємодію Державного земельного кадастру з іншими інформаційними системами в установленому порядку; здійснює державну реєстрацію земельних ділянок, обмежень у їх використанні, скасування такої реєстрації; розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
33. Адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
34. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
35. Зазначений висновок узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 823/1984/16.
36. Окрім цього, відповідно до висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №  128/3751/14-а, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
37. Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернулась до Київської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва, обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, однак у зв`язку із ненаданням відповіді у встановлений законодавством строк остання подала до Київської міської ради лист про використання права мовчазної згоди (МЗГ-574053023) та звернулась до фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 із проханням скласти проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , про що свідчить копія Договору від 13 січня 2021 року № 01/01.
38. В подальшому позивачем подано пакет документів до Головного управління Держгеокадастру у місті Києві для державної реєстрації земельної ділянки. 
Однак, відповідачем повідомлено про неможливість реєстрації земельної ділянки із кадастровим номером 8000000000:82:274:0072 за позивачем, оскільки наявний проект рішення Київської міської ради про передачу даної земельної ділянки іншій особі - ОСОБА_2 .
39. Отже, предметом оскарження у цій справі є скасування державної реєстрації земельної ділянки, зобов`язання скасувати запис в Державному земельному кадастрі та поземельній книзі про державну реєстрацію земельної ділянки та зобов`язання закрити Поземельну книгу, яка була відкрита у зв`язку зі здійсненням державної реєстрації земельної ділянки.
40. Водночас, колегія суддів звертає увагу, що позивачем не заявлялось підстав позову, які б стосувались оспорювання вже наявного у іншої особи речового права на вищевказану земельну ділянку.
Так, станом на момент звернення ОСОБА_1 із цим позовом до суду, державна реєстрація речового права на земельну ділянку із кадастровим номером 8000000000:82:274:0072 за ОСОБА_2 відсутня.
41. Верховний Суд підкреслює, що за змістом частини першої, абзаців першого, другого частини другої, частин дев`ятої, десятої статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.
Земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.
Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
42. Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав (стаття 125 Земельного кодексу України).
43. Державна ж реєстрація земельної ділянки шляхом внесення до Державного земельного кадастру передбачених законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера не є тотожним поняттю «державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», вжитому у пункті 1 статті 1 Закону України від 01.07.2004 №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
44. Отже, прийняття рішення щодо державної реєстрації земельної ділянки або відмови у здійсненні такої реєстрації саме собою не породжує виникнення жодних речових прав на цю земельну ділянку.
45. Така правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 04 травня 2022  року у справі № 817/154/18.
46. Колегія суддів звертає увагу, що з установлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи також не вбачається, що внаслідок оскаржуваних у цій справі рішень суб`єкта владних повноважень відбулись зміни або припинення цивільних відносин, відбувся вплив на цивільні права та обов`язки учасників цієї справи та особи.
47. Отже, на переконання колегії суддів, цей спір повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки відповідач у спірних правовідносинах реалізовував свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
48. Не змінюють юрисдикцію цього спору й обставини справи щодо звернення позивача до Київської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва, обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, оскільки звернення з таким клопотанням є одним з етапів процесу отримання права власності чи права користування земельною ділянкою. Отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. 
49. Враховуючи викладене вище, заявлені у цій справі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, що свідчить про помилковість і необґрунтованість висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
50. Також слід зазначити, що Верховний Суд розглядав по суті позовних вимог справу № 640/25083/19, в якій також заявлялись вимоги щодо скасування державної реєстрації земельної ділянки та зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у м. Києві скасувати запис в Державному земельному кадастрі та поземельній книзі про державну реєстрацію земельної ділянки.
51. Отже, існує практика Верховного Суду про розгляд справ за аналогічними позовними вимогами за правилами адміністративного судочинства.
52. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частини перша, четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).
53. Оскільки за результатом касаційного розгляду, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, встановлено порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, які призвели до прийняття незаконних судових рішень, що перешкоджають подальшому провадженню у справі, то це є підставою для направлення її для продовження розгляду до суду першої інстанції.
54. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовільнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко Л.В. Тацій   Т.Г. Стрелець