ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 440/1358/19
адміністративне провадження № К/9901/33189/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:               Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року (головуючий суддя: Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року (головуючий суддя: Спаскін О.А., судді: Чалий І.С., Присяжнук О.В.) у справі                     № 440/1358/19 за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Полтавській області про визнання протиправними та скасування постанови та наказу,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ

15 квітня 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивачка або ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Держпраці у Полтавській області (далі - відповідач або Управління Держпраці), в якій просить:
визнати протиправною та скасувати постанову Управління Держпраці у Полтавській області від 11 березня 2019 року № ПЛ3496/154/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами в розмірі 250 380,00 грн;
визнати протиправним та скасувати наказ Управління Держпраці у Полтавській області від 07 лютого 2019 року № 37 П.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано пункт 1.6 наказу Управління Держпраці у Полтавській області від 07 лютого 2019 року № 37П в частині фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано постанову Управління Держпраці у Полтавській області від 11 березня 2019 року № ПЛ3496/154/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами в розмірі 250 380,00 грн.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління Держпраці у Полтавській області (код ЄДРПОУ 39777136) на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 ) витрати зі сплати судового збору в сумі 5001,10 (п`ять тисяч одну гривню десять копійок) та витрати на правничу допомогу в сумі 10200,00 (десять тисяч двісті гривень).
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач 27 листопада 2019 року направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити нове про відмову у задоволені позову.
Ухвалою Верховного Суду від 09 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції. 
02 січня 2020 року від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вона просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2022 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 у встановленому законом порядку зареєстрована як фізична особа-підприємець, РНОКПП НОМЕР_1 .
Наказом Управління Держпраці у Полтавській області від 07 лютого 2019 року № 37П (пункт 1.6), головним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів         Гармаш С.М. доручено провести інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 
20 лютого 2019 заступником начальника Управління Держпраці в Полтавській області видано направлення на проведення заходу державного контролю на предмет додержання ФОП ОСОБА_1 законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин. Інспекційне відвідування доручено провести з 20 лютого 2019 року по 21 лютого 2019 року.
За результатами перевірки складено акт інспекційного відвідування №ПЛ3496/154/АВ від 21 лютого 2019 року, яким встановлено порушення частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
Зі змісту опису виявленого порушення слідує, що на час інспекційного відвідування в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " в с. Білоцерківка, В.Багачанського району, за прилавком працювала продавець ОСОБА_3 . В ході інспекційного відвідування трудовий договір не наданий, при цьому надано цивільно-правовий договір № 1 від 01 лютого 2019 року, укладений між ФОП ОСОБА_1 та працівником ОСОБА_3 . Одночасно ФОП ОСОБА_1 уклала цивільно-правовий договір про надання послуг продавця продовольчих товарів з ОСОБА_4 . 
Отже, за змістом акту ОСОБА_3 та ОСОБА_4 фактично було допущено до виконання трудових обов`язків без укладання трудових договорів.
21 лютого 2019 року державним інспектором праці Гармаш С.М. винесений припис №ПЛ3496/154/АВ/П про усунення виявлених порушень.
26 лютого 2019 року начальником Управління Держпраці в Полтавській області прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу №ПЛ3496/154/АВ/П/ТД. Розгляд справи про накладення штрафу відповідно до частини другої статті 265 КЗпП на ФОП ОСОБА_1 за порушення законодавства про працю призначено на 11 березня 2019 року.
11 березня 2019 начальник Управління Держпраці у Полтавській області Щербак С.Л., розглянувши справу про накладення штрафу на підставі акту інспекційного відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю від 21 лютого 2019 року № ПЛ23496/154/АВ, щодо порушення частини третьої статті 24 КЗпП України, вирішив накласти на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 250 380,00 грн.

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивачка вказує, що постанова про накладення штрафу за допущення працівників до роботи без укладення трудового договору прийнята з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки не ґрунтується на фактичних обставинах справи. На час проведення перевірки позивачка перебувала на стаціонарному лікуванні, ніяких документів перевіряючим не надавала. Також зазначає, що у журналі реєстрації заходів державного нагляду відсутня відмітка про проведення перевірки ФОП ОСОБА_1 .
В свою чергу відповідач надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позову, посилаючись на правомірність висновків про наявність порушень вимог частини третьої статті 24 КЗпП України. Зазначив, що відповідно до Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавством про працю, відповідачем проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин. В ході проведення інспекційного відвідування відповідачем було встановлено, що продавцем ОСОБА_3 були надані трудові договори від 01 лютого 2019 року про надання послуг продавця продовольчих товарів. На думку відповідача, виконання роботи за професією (посадою) є характерною ознакою трудових відносин.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про протиправність і безпідставність спірного наказу від 07 лютого 2019 року № 37П (пункт 1.6 в частині ФОП ОСОБА_1 ), а також направлення на проведення заходу державного контролю від 20 лютого 2019 року    № 381, які були здійснені на підставі статті 16 Конвенції Міжнародної організації праці у промисловості і торгівлі № 81 1947 року та Паспорту неформальної зайнятості, складеного станом на 01 жовтня 2017 року.
За позицією судів попередніх інстанцій, наведена у зазначеному Паспорті Полтавської області інформація втратила свою актуальність станом на лютий 2019 року у зв`язку зі спливом значного часу (один рік і чотири місяці) та в ньому відсутня будь-яка інформація про ФОП ОСОБА_5 , а також відсутня будь-яка інформація про населений пункт, в якому ФОП ОСОБА_1 здійснює свою діяльність.
Водночас розділ 1 Конвенції Міжнародної організації праці у промисловості і торгівлі № 81 1947 року, до якого належить і стаття 16, має назву "Інспекція праці у промисловості" зміст якої поширюється виключно на інспекції, що проводяться у промисловості (на промислових підприємствах), а не поширюється на інспекції в торгівлі. Щодо останніх передбачений спеціальний розділ 2 Конвенції.
Щодо спірної постанови про накладення штрафу, суди зазначили, що один лише цивільно-правовий договір про надання послуг продавця продовольчих товарів, який до того ж було розірвано, не може підтверджувати, що ОСОБА_3 і ОСОБА_4 було фактично допущено до виконання трудових обов`язків, оскільки відсутні будь-які докази фактичного допуску працівників до роботи.
За позицією судів попередніх інстанцій, цивільно-правові договори про надання послуг продавця продовольчих товарів не містять ознак трудового договору.
Зважаючи на те, що інспекторами праці безпосередньо під час інспекційного відвідування не було виявлено на об`єкті відвідування ОСОБА_4 , та від ОСОБА_3 та ОСОБА_4 не відібрані пояснення щодо виконання ними певної роботи чи посадових обов`язків, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність факту порушення позивачем частини 3 статті 24 КЗпП України, за яке передбачена відповідальність у вигляді штрафу.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що Паспорт неформальної зайнятості є лише джерелом інформації, за результатом аналізу якої керівником органу контролю прийнято рішення про проведення інспекційного відвідування. Водночас норма підпункту 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою КМУ від 26 квітня 2017 року № 295 (далі також Порядок № 295) не встановлює вичерпного переліку джерел інформації. Звертає увагу, що в ході проведення аналізу стану незадекларованої праці по Полтавській області для заповнення паспорту регіону була використана інформація Головних управлінь Пенсійного фонду України, ДФС у Полтавській області, Головного управління статистики у Полтавській області, Полтавського обласного центру зайнятості за 2017 рік. Найбільш ризикованими галузями стосовно незадекларованої праці є сільське господарство, оптова та роздрібна торгівля.
Скаржник стверджує, що в даному випадку підставою для проведення інспекційного відвідування було рішення керівника - наказ Управління Держпраці від 07 лютого 2019 № 37П «Про проведення заходів державного контролю».
Також скаржник наполягає, що інспекційне відвідування у діяльності ФОП            ОСОБА_1 було проведено у відповідності до вимог чинної на той час постанови КМУ №295.
Стосовно виявленого порушення, скаржник зазначає, що ОСОБА_3 та ОСОБА_4 було допущено до роботи (продавець продовольчих товарів) без укладення трудового договору. Наполягає на тому, що між зазначеними особами та позивачкою існували саме трудові відносини, а не цивільно- правові.
Відповідач вважає, що посилання судів попередніх інстанцій на те, що 07 лютого 2019 року позивачка розірвала цивільно-правовий договір з ОСОБА_4 , а 19 лютого 2019 року з ОСОБА_6 , необхідно оцінювати критично, оскільки якщо ці особи не приступили до виконання обов`язків, то навіщо було надавати під час інспекційного відвідування зазначені договори. Також звертає увагу, що копії договорів були надані саме працівником об`єкта відвідування.
За позицією позивачки, відповідач не був допущений до перевірки та інспекційне відвідування не могло бути проведено саме 20 лютого 2019 року у зв`язку з тим, що під час проведення заходу був відсутній керівник об`єкта відвідування або уповноважена ним особа. 
Водночас стверджує, що направлення їй не вручалося у визначеному законом порядку до початку інспекційного відвідування. Всі документи на вимогу інспектора були надані ФОП ОСОБА_7 (за окремим прилавком в цьому ж магазині також здійснює торгівлю) та її найманим працівником ОСОБА_3 , проте дані особи не були уповноважені надавати договори цивільно-правового характеру, укладені позивачкою. 
Позивачка наполягає на тому, що один лише цивільно-правовий договір про надання послуг продавця продовольчих товарів, який не виконувався сторонами і до того ж було розірвано, не може підтверджувати, що ОСОБА_3 і ОСОБА_4 було фактично допущено до виконання трудових обов`язків, оскільки відсутні будь-які докази фактичного допуску працівника до роботи.
Також звертає увагу на те, що її не було повідомлено про розгляд справи про накладення штрафу, що позбавило можливості навести аргументи на свій захист та представити докази.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, статтею 259 КЗпП України, Законом України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі також Закон №877-V), а також Порядком № 295, який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
За визначенням статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
В свою чергу, за змістом частини 4 статті 2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частини 5 статті 2 Закону №877-V).
Також частиною 4 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Частиною 1 статті 6 Закону № 877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів.
Частинами ж 2-4 статті 6 Закону № 877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною 4 статті 2 цього Закону.
Разом з тим, відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
На виконання частини 1 статті 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України затвердив Порядок № 295, який, згідно з його пунктом 1, визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
Пунктом 2 Порядку № 295 передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці.
Згідно із підпунктом 3 пункту 5 Порядку № 295 інспекційні відвідування проводяться за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту; 
Зміст наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що інспекційне відвідування проведено на підставі наказу начальника Управління Держпраці у Полтавській області від 07 лютого 2019 № 37 П та направлення від 20 лютого 2019 № 381. Водночас підставою для проведення інспекційного відвідування у цій справі стала інформація з Паспорту неформальної зайнятості, який є інформацією Головних управлінь Пенсійного фонду України, ДФС у Полтавській області, Головного управління статистики у Полтавській області, Полтавського обласного центру зайнятості за 2017 рік.
Правовою підставою для проведення інспекційного відвідування були норми Конвенції Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81.
У постанові Верховного Суду від 31 липня 2020 року у справі № 440/1933/19 зазначено таке:
" 39. Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08.09.2004 № 1985-ІV.
40. Відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
41. Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями ст. 4 Закону №877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
42. Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09.07.1998 №12-рп/98 у справі №17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство"), де зазначено, що терміном "законодавство" охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
43. У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін "законодавство" досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (ст.ст. 9, 19, 118, п. 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття "законодавство" включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.
44. Зважаючи на контекст, у якому в ч. 4 ст. 4 Закону №877-V вжито термін «закон», цю правову норму, ураховуючи її конструкцію, необхідно розуміти так, що нею наводиться виключний і остаточний перелік питань, які у межах правовідносин щодо здійснення державного нагляду (контролю), встановлюються саме законами.
45. Вказане дає підстави для висновку, що усі, окрім передбачених у ч.4 ст. 4 Закону №877-V, питання, які пов`язані з здійсненням державного нагляду (контролю), зокрема, за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (наприклад, переліку підстав для проведення Держпраці інспекційних відвідувань), можуть урегульовуватись, як законами, так й іншими актами законодавства, у тому числі й нормами міжнародної конвенції, яка ратифікована Україною у встановленому законом порядку.
46. Згідно зі статтею 16 Конвенції № 81 інспекція на підприємствах проводиться так часто і так ретельно, як це потрібно для забезпечення ефективного застосування відповідних законодавчих положень.
47. Висновок суду апеляційної інстанції про те, що норма ст. 16 Конвенції поширюється виключно на інспекції, що проводяться у промисловості (на промислових підприємствах), а не поширюється на інспекції в торгівлі, щодо останніх передбачений спеціальний розділ 2 Конвенції є помилковим, оскільки сам факт перебування статей  12, 16 у розділі вказаної Конвенції «Інспекція праці у промисловості» не свідчить про те, що дія такої норми поширюється на обмежене коло правовідносин (тільки перевірки підприємств промисловості) і встановлює загальні засади здійснення прав та повноважень інспекторів праці і Конвенція не містить іншого (спеціального) правового регулювання здійснення перевірок.»
48. Паспорт неформальної зайнятості є лише джерелом інформації, за результату аналізу якої керівником органу контролю прийнято рішення про проведення інспекційного відвідування. При цьому, норма пп. 3 п. 5 Порядку № 295 не встановлює вичерпного переліку джерел інформації, натомість, передбачає, що інформація може надходити і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством. Також, законодавець не пов`язує підставу проведення інспекційного відвідування з обов`язковістю наявної інформації у таких джерелах стосовно конкретної особи, оскільки такі висновки віднесено до компетенції керівника органу контролю результатами здійсненого ним аналізу наявної інформації".
Враховуючи вищенаведену правову позицію у подібних правовідночсинах, судам попередніх інстанцій необхідно встановити, чи існували правові підстави для прийняття рішення про проведення інспекційного відвідування саме щодо позивачки в квітні 2019 року.
Згідно із частиною  5 статті 7 Закону № 877-V перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Так, позивачка в позовній заяві та в касаційній скарзі наполягає, що інспекційне відвідування проводилося за її відсутності та направлення перед початком заходу не пред`являлося.
Верховний Суд звертає увагу, що особливістю проведенні інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин є фіксування по факту осіб, які перебувають у трудових відносинах без належного оформлення з об`єктом щодо якого вживаються заходи державного контролю, а отже керівник об`єкта відвідування або уповноважена ним особам зобов`язані прибути за місцем здійснення своєї господарської діяльності для реалізації своїх прав, передбачених пунктом 14 Порядку № 295 у разі повідомлення про інспекційне відвідування в телефонному режимі інспекторами праці або особами, які перебувають у трудових відносинах та безпосередньою виконують свої обов`язки за місцем підприємницької діяльності такої особи.
За змістом пункту 19 Порядку № 295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.
Так, акт інспекційного відвідування № ПЛ3496/154/АВ складено 21 лютого 2019 року, підпис керівника об`єкта відвідування та відмітка про зауваження відсутні, проте міститься запис про те, що у зв`язку з неможливістю особистого вручення два примірника акта направлено об`єкту відвідування (рекомендований лист №360392612121259 від 22 лютого 2019 року.
Водночас, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, визначальним для вирішення спірних правовідносин у цій справі є наявність/відсутність ознак трудових правовідносин.
В касаційній скарзі відповідач зазначає, що цивільно-правові договори надавались саме працівником об`єкта відвідування ОСОБА_3 .
Позивачка наполягає, що ОСОБА_3 є працівником ФОП ОСОБА_7 , яка за окремим прилавком в цьому ж магазині також здійснює торгівлю.
В матеріалах справи наявні копії трудових книжок ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
Так, ОСОБА_3 з 05 серпня 2015 року прийнята на роботу продавцем продовольчих товарів до приватного підприємця ОСОБА_7 , а з 18 серпня 2019 року до приватного підприємця ОСОБА_1 за сумісництвом (після інспекційного відвідування на виконання припису).
Також ОСОБА_4 з 09 серпня 2010 року прийнята на роботу до приватного підприємця ОСОБА_7 , а з 18 серпня 2019 року до приватного підприємця     ОСОБА_1 за сумісництвом (після інспекційного відвідування на виконання припису).
Записи про прийняття на роботу зазначених осіб до ФОП ОСОБА_8 не завірені печаткою.
Зазначеним доказам, які наявні в матеріалах справи, судами попередніх інстанцій оцінка не надавалась.
Щодо цивільно-правових договорів, які були надані суб`єкту владних повноважень під час інспекційного відвідування, Верховний Суд зазначає таке.
Так, 01 лютого 2019 року між фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 та ОСОБА_3 було укладено цивільно правовий договір про надання послуг продавця продовольчих товарів.
Також 01 лютого 2019 року між фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 та ОСОБА_4 було укладено цивільно правовий договір про надання послуг продавця продовольчих товарів.
За пунктом 1.1. предмету договорів «замовник доручає, а виконавець бере на себе зобов`язання по наданню послуг продавця продовольчих товарів на території замовника, яка знаходиться за адресою: Полтавська область, с. Білоцерківка, магазин « ІНФОРМАЦІЯ_1 » в порядку і на умовах, передбачених даним договором.
Статтею 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Правові засади і гарантії здійснення громадянами права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначено КЗпП України.
Визначення трудового договору міститься у частині першій статті 21 КЗпП України та означає угоду між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.
За приписами статті 23 КЗпП України трудовий договір може бути: 1) безстроковим, що укладається на невизначений строк; 2) на визначений строк, встановлений за погодженням сторін; 3) таким, що укладається на час виконання певної роботи. Строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами.
Статтею 24 КЗпП України передбачено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим: 1) при організованому наборі працівників; 2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я; 3) при укладенні контракту; 4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі; 5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу); 6) при укладенні трудового договору з фізичною особою; 7) в інших випадках, передбачених законодавством України.
При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи.
Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Загальне визначення цивільно-правового договору наведено у статті 626 Цивільного кодексу України (ЦК України). Так, вказаною нормою встановлено, що договір - це домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків.
Відповідно до статті 901 ЦК України за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов`язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов`язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.
За приписами статті 902 ЦК України виконавець повинен надати послугу особисто. У випадках, встановлених договором, виконавець має право покласти виконання договору про надання послуг на іншу особу, залишаючись відповідальним в повному обсязі перед замовником за порушення договору.
Такі угоди застосовуються для виконання конкретної роботи, що спрямована на одержання кінцевих результатів праці, і у разі досягнення зазначеної мети вважаються виконаними і дія їх припиняється. 
Згідно зі статтею 638 ЦК України договір вважається укладеним, якщо сторони в належній формі досягли угоди з усіх істотних умов договору.
Щодо наданих послуг винагорода за виконану роботу (надані послуги) виплачується виконавцю в розмірі, в терміни і в порядку, який встановлений в договорі (частина перша статті 903 ЦК України). 
Верховний Суд наголошує, що за такого правового регулювання трудовий договір - це угода щодо здійснення і забезпечення трудової функції. За трудовим договором працівник зобов`язаний виконувати роботу з визначеної однієї або кількох професій, спеціальностей, посади відповідної кваліфікації, виконувати визначену трудову функцію в діяльності підприємства. Після закінчення виконання визначеного завдання трудова діяльність не припиняється. Предметом трудового договору є власне праця працівника в процесі виробництва.
Характерними ознаками трудових відносин є:
систематична виплата заробітної плати за процес праці (а не її результат);
підпорядкування правилам внутрішнього трудового розпорядку;
виконання роботи за професією (посадою), визначеною Національним класифікатором України ДК 003:2010 "Класифікатор професій", затвердженим наказом Держспоживстандарту від 28 липня 2010 року № 327;
обов`язок роботодавця надати робоче місце;
дотримання правил охорони праці на підприємстві, в установі, організації тощо.
Отже, однією із основних ознак, що відрізняє цивільно-правові відносини від трудових, є те, що трудовим законодавством регулюється процес організації трудової діяльності. За цивільно-правовим договором процес організації трудової діяльності залишається за його межами, метою договору є отримання певного матеріального результату.
Так, виконавець, який працює за цивільно-правовим договором, на відміну від працівника, який виконує роботу відповідно до трудового договору, не підпорядковується правилам внутрішнього трудового розпорядку, він сам організовує свою роботу і виконує її на власний ризик.
За такого правового регулювання Верховний Суд зазначає, що основними ознаками трудового договору, є: праця юридично несамостійна, протікає в рамках певного підприємства, установи, організації (юридичної особи) або в окремого громадянина (фізичної особи); шляхом виконання в роботі вказівок і розпоряджень власника або уповноваженого ним органу; праця має гарантовану оплату; виконання роботи певного виду (трудової функції); трудовий договір, як правило, укладається на невизначений час; здійснення трудової діяльності відбувається, як правило, в складі трудового колективу; виконання протягом встановленого робочого часу певних норм праці; встановлення спеціальних умов матеріальної відповідальності; застосування заходів дисциплінарної відповідальності; забезпечення роботодавцем соціальних гарантій.
Такі висновки узгоджуються із правовою позицією, викладеною, зокрема у постановах Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 820/1432/17, від 06 березня 2019 року у справі № 802/2066/16-а, від 13 червня 2019 року у справі № 815/954/18, від 02 лютого 2021 року у справі № 0540/5987/18-а.
Проте позиції судів попередніх інстанцій щодо оцінки зазначених цивільно-правових договорів містять суперечливі висновки.
Так, судами попередніх інстанцій зазначено, що «згідно з пунктом 2.2.3 Цивільно-правового договору замовник зобов`язаний сформулювати виконавцю чітке завдання. За пунктом 1.1 цього Договору виконавець надає послуги саме за дорученням замовника.
З цього слідує, що дані Договори не підлягали виконанню з моменту їх укладення. Підставою для виконання обов`язків за ними могло бути надання замовником чіткого завдання - доручення виконавцеві, в якому повинні визначатися результат, який виконавцю необхідно досягнути, найменування та обсяг (кількість) послуг (робіт), що мали бути надані (виконані), а також строк їх надання (виконання) і розмір оплати (винагороди). Такі завдання позивач ні ОСОБА_3 , ні ОСОБА_4 не надавав, отже, сторони взагалі не розпочали виконання договорів».
За зазначеною позицію судів, робота ОСОБА_3 та ОСОБА_4 залежала від доручення замовника і не могла розпочатись самостійно.
Проте відсутність завдань (доручень) від замовника позбавляє можливості за вказаними договорами з терміном дії з 01 лютого 2019 року по 28 лютого 2019 року виконавцям самостійно організовувати роботу з виконання передбаченого переліку обов`язків, що суперечить пункту 1.2. договорів.
Водночас позивачкою до суду першої інстанції були надані угоди про розірвання зазначених договорів з ОСОБА_3 19 лютого 2019 року, а з ОСОБА_1 07 лютого 2019 року, проте суди попередніх інстанцій не встановлювали обставини, які позбавили можливості надати зазначені угоди одночасно з цивільно-правовими договорами під час інспекційного відвідування або під час розгляду справи про накладення штрафу.
В свою чергу надання угод про розірвання договорів до суду, не є беззаперечним доказом того, що зазначені особи не приступили до виконання передбачених ними обов`язків з дати початку дії договору (01 лютого 2019 року) та досягнення згоди з усіх істотних умов.
За змістом частини 3 статті 653 Цивільного кодексу України у разі зміни або розірвання договору зобов`язання змінюється або припиняється з моменту досягнення домовленості про зміну або розірвання договору, якщо інше не встановлено договором чи не обумовлено характером його зміни. Якщо договір змінюється або розривається у судовому порядку, зобов`язання змінюється або припиняється з моменту набрання рішенням суду про зміну або розірвання договору законної сили.
Також судами не встановлювалося чи була належним чином повідомлення позивачки про дату та час розгляду справи про накладення штрафу, з урахуванням її доводів, викладених в позовній заяві та в апеляційній скарзі, яким не було надано оцінку.
Отже, суди попередніх інстанцій прийняли рішення без встановлення всіх значимих обставин по справі та оцінки наданих сторонами доказів.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Верховний Суд позбавлений процесуальної можливості встановлювати обставини, давати оцінку доказам, а відтак позбавлений можливості постановити рішення у справі у зв`язку з неповним встановленням обставин справи, у зв`язку із чим постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року у справі № 440/1358/19 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду:                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          А.А. Єзеров
                                                                                          О.П. Стародуб