ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 826/3372/16
адміністративне провадження № К/9901/32105/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Єзеров А.А., Кравчук В.М.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.12.2016 (суддя - Федочук А.Б.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 (судді - Карпушова О.В., Аліменко В.О., Кобаль М.І. ) 
у справі за позовом ОСОБА_1 до Відділу Держгеокадастру у Лисянському районі Черкаської області, Лисянського районного управління юстиції Черкаської області, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, -
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати висновок відділу Держгеокадастру у Лисянському районі Черкаської області №-28-0.7-352/15-16 від 01.02.2016;
-визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області №23-3849/14-15-СГ від 10.08.2015;
- визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області №23-5593/14-15-СГ від 05.11.2015;
- зобов`язати відділ Держгеокадастру у Лисянському районі Черкаської області скасувати запис у Поземельній книзі зареєстрованої земельної ділянки на ім`я громадянина ОСОБА_2 із кадастровими номерами 7122883600:04:001:0670, за межами населеного пункту в адмінмежах Журжинецької сільської ради Лисянського району Черкаської області;
- скасувати рішення Лисянського районного управління юстиції Черкаської області, щодо реєстрації права оренди від 23.11.2015 №12302134 на підставі укладеного договору оренди земельної ділянки площею 23,9000 га між Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області і громадянином ОСОБА_2 ;
- зобов`язати відділ Держгеокадастру у Лисянському районі Черкаської області погодити Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 23,9000 га в оренду для ведення фермерського господарства на території Журжинецької сільської ради Лисянського району Черкаської області.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Головного управління Держземагенства у Черкаській області від 21.01.2015 №23-437/14-15-СГ позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 23,9000 га на території Журжинецької сільської ради Лисянського району Черкаської області. (а.с.27)
30.07.2015 Лисянським виробничим відділом Центру ДЗК до відповідача було подано проект землеустрою та відповідну заяву для розгляду та погодження.
06.08.2015, за результатами розгляду поданого проекту землеустрою, відділом Держгеокадастру у Лисянському районі прийнято висновок №28-0.2-2392/2-15 про відмову у погодженні зазначеного проекту. (а.с.46)
Підставами непогодження поданого проекту землеустрою відповідачем зазначено наступне: - згідно розпорядження РМ УРСР № 780-р від 14.10.75р. Журжинецька та Хижинська сільські ради відносяться до пам`яток природи загальнодержавного значення «Козацький Вал»; - у Відділі відсутні картографічні матеріали щодо пам`яток природи загальнодержавного значення, тому необхідно визначити межі даних пам`яток, або погодити даний проект відділом охорони культурної спадщини, Управлінням культури Черкаської облдержадміністрації;  - відповідно до   постанови КМУ від 26.07.2001 №878 «Про затвердження списку історичних населених місць України» Лисянський район Черкаської області відноситься до даного списку, але науково-проектна документація з визначення меж історичних ареалів населених місць по Лисянському району не розроблялася; - позивач створив фермерське господарство «Ніка Успіх» в адмінмежах Федюківської сільської ради 10.09.2012 (довідка з єдиного державного реєстру 506543).
Крім того, відповідач посилався на те, що розпорядженням райдержадміністрації від 05.10.2012 №240  надано дозвіл на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок членам ФГ «Ніка Успіх» для передачі у приватну власність, в розмірі земельної частки (паю) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок земель фермерського господарства «Ніка Успіх» на території Федюківської сільської ради. 
Наказом від 26.02.2014 Головне управління Держземагентства у Черкаській області затвердило документацію із землеустрою та надання земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 3,4342 га (кадастровий номер земельної ділянки 7122887200:02:001:0759) в адмінмежах Федюківської сільської ради Лисянського району Черкаської області за межами населеного пункту; проект відведення не відповідає   ст. 50 Закону України «Про землеустрій», а саме відсутні в повному об`ємі матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування.
Позивач повторно звернувся до відповідача з заявою про погодження проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки площею 23,9000 га сільськогосподарського призначення (рілля) із земель державної власності в оренду, розташованої в адміністративних межах Журжинецької сільської ради за межами с. Журжинці Лисянського району Черкаської області.
20.10.2015 відділом Держгеокадастру у Лисянському районі був складений висновком №28-99.7-2952/2-15 про відмову в погодженні проекту землеустрою у зв`язку з неусуненням наведених у висновку від 06.08.2015 №28-0.2-2392/2-15 недоліків. 
Позивач втретє звернувся до відповідача із заявою розробника та проектом землеустрою, на що отримав черговий висновок від 01.02.2016 №28-0.7-352/15-16 про відмову у погодженні проекту землеустрою, оскільки проект відведення не відповідає вимогам   ст. 50 Закону України «Про землеустрій», а саме, відсутня письмова згода землевласника (користувача), засвідчена нотаріально, (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством) або рішення суду.
Крім того, зазначено, що відповідно до наказу ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 10.08.2015 №23-3849/14-15-СГ на дану земельну ділянку землевпорядною організацією ДП Черкаська регіональна філія «Центр ДЗК» виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельно ділянки в оренду гр. ОСОБА_2 площею 23,9000 га для ведення фермерського господарства, вказаний проект було подано ним на погодження, який відповідно до висновку від 22.09.2015 №28-0.6-2726/2-15 був погоджений, після чого була проведена реєстрація земельної ділянки та 05.10.2015 видано витяг з Державного земельного кадастру. В подальшому проект був затверджений наказом Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05.11.2015 №23-5593/14-15-СГ, а 23.11.2015 Лисянським районним управлінням юстиції за ОСОБА_2 зареєстровано право оренди на зазначену земельну ділянку.
Не погоджуючись такими рішеннями відповідача, вважаючи їх протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що відмова відповідача у погодженні проекту землеустрою є безпідставною та такою, що порушує його права, оскільки він до цього отримав дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Крім того посилався на те, що наказ відповідача про надання йому дозволу на розробку документації із землеустрою був виданий значно раніше ніж дозвіл, наданий ОСОБА_2 , а видавши третій особі такий дозвіл, відповідач порушив його права на отримання бажаної земельної ділянки.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.12.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо оскарження висновку відділу Держгеокадастру у Лисянському районі Черкаської області від 01.02.2016, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що з 23.11.2015 землекористувачем спірної земельної ділянки став ОСОБА_2 , а тому за правилами ст. 50 Закону України «Про землеустрій», поданий на погодження позивачем проект землеустрою повинен був містити письмову згоду ОСОБА_2 на відведення позивачу земельної ділянки.
При цьому суди виходили з того, що хоча зазначена обставина й не існувала під час прийняття попередніх висновків відповідача, водночас з 23.11.2015 відповідач зобов`язаний враховувати вказану обставину при прийнятті рішень щодо погодження проектів землеустрою стосовно тієї самої земельної ділянки.
Що стосується іншої частини позовних вимог, то відмовляючи у їх задоволені, суди виходили з того, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. В свою чергу, приписи ст. 123 ЗК України   не забороняють надання декількох дозволів на розроблення проекту землеустрою на одну земельну ділянку.
Крім того, суди виходили з того, що оскаржуваний наказ №23-3849/14-15-СГ від 10.08.2015 не порушував права, свободи та інтереси позивача та не створювали для нього жодних правових наслідків, оскільки даний наказ є актом індивідуальної дії, який не позбавляв прави позивача здійснювати дії щодо погодження проекту землеустрою та подальші етапи для отримання в оренду спірної земельної ділянки.
Суди дійшли висновку, що оскільки   спірна земельна ділянка була вільною, право оренди чи власності не зареєстровано, як того вимагає стаття 125 ЗК України, передача в оренду спірної земельної ділянки гр. ОСОБА_2 відбулась в порядку, визначеним   ст. 123 ЗК України, а тому відсутні підстави й для скасування спірного наказу від 05.11.2015 №23-5593/14-15-СГ та запису у Поземельній книзі щодо реєстрації земельної ділянки на ім`я гр. ОСОБА_2 
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на те, що судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Зокрема посилався на те, що в порушення вимог чинного законодавства, відмова у погодженні поданого ним проекту землеустрою була надана відповідачем з підстав, відмінних від тих, які були зазначені у попередніх висновках.
Посилався на те, що орган уповноважений на передачу земель державної власності, надаючи дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинен утриматись в подальшому від розпорядження земельною ділянкою до остаточного вирішення питання про надання ділянки у користування або відмову у такому наданні.
Крім того посилався на помилковість висновків судів щодо не порушення оскаржуваним наказом від 10.08.2015 його прав, оскільки наказ про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою передував зазначеному наказу, яким такий дозвіл надано ОСОБА_2 . Тобто відповідач двічі здійснив розпорядження однією й тією ж земельною ділянкою, чим обмежив його права на набуття земель сільськогосподарського призначення державної форми власності в оренду для ведення фермерського господарства.
На думку позивача, такі дії відповідача фактично породили конфлікт інтересів та змагальність між ним та третьою особою.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками судів колегія не погоджується з огляду на наступне.
Так, відповідно до частини другої статті 2 КАС України   (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності  Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої  статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої   статті 17 КАС України   визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017р.), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час  здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких  законом  установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений  законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії  суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». 
Крім того, приймаючи постанову від 04.09.2018р. у справі №823/2042/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, також вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорюване рішення, здійснено оспорюваний запис.
При цьому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в зазначеній категорії справ вирішуються спори про цивільне право між особами, які вимагають скасування державної реєстрації, й особами, за якими зареєстровано право чи обтяження, а тому мають розглядатися судами господарської або цивільної юрисдикції залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Крім того, закриваючи провадження у справі №813/1009/17 (постанова від 17.02.2021) Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:
«Надалі……акт органу місцевого самоврядування про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки був реалізований, фактично вичерпав свою дію та став підставою для надання земельної ділянки в користування (третій особі ред.) в установленому законом порядку.
Після такого рішення відповідача предметом перевірки стали не законність дій суб`єкта владних повноважень у питаннях надання дозволу на виготовлення проекту  землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а фактично правильність формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї.».
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропоновані підходи під час вирішення цієї справи. 
У справі що розглядається, спір виник щодо протиправних дій та рішень відповідачів, які на думку позивача, порушують його права на отримання у користування спірної земельної ділянки.
При цьому, скасування оскаржуваних у цій справі рішень та реєстраційних дій, заявником яких позивач не був, буде мати вплив на права третьої особи, як законного користувача (орендаря) спірної земельної ділянки.
Такий зміст позовних вимог та характер правовідносини, щодо яких виник спір, вказує на те, що звернення до суду з цим позовом спрямоване, насамперед, на захист права позивача щодо отримання у користування земельної ділянки за рахунок фактичного втручання у права та інтереси інших осіб.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не пов`язаний із захистом прав у сфері публічно-правових відносин, водночас стосується цивільних прав та інтересів позивача щодо користування земельною ділянкою.
Та обставина, що відповідачем у справі визначено орган місцевого самоврядування, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно зі ст. 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 ЦК України).
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
За таких обставин, цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватись в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захист приватного майнового інтересу позивача.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач маєь право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1  - задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.12.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 - скасувати.
Провадження у справі №826/3372/16 за позовом ОСОБА_1 до Відділу Держгеокадастру у Лисянському районі Черкаської області, Лисянського районного управління юстиції Черкаської області, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук