ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2022 року 
м. Київ
справа № 240/1284/21
провадження № К/990/1029/22, № К/990/1591/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Кашпур О. В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури, Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), за участю третьої особи: Офісу Генерального прокурора, про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами  Житомирської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду постановлену 07 грудня 2021 року у складі колегії суддів: головуючого - Гонтарука В. М., суддів: Білої Л. М., Курка О. П.,
І. Обставини справи
1. У січні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Житомирської обласної прокуратури, Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), за участю третьої особи: Офісу Генерального прокурора, в якому просила:
1.1. Визнати протиправним та скасувати рішення Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 28 від 19 листопада 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ керівника Житомирської обласної прокуратури № 343к від 23 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Житомирської місцевої прокуратури Житомирської області та органів Житомирської обласної прокуратури;
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаду прокурора в органах Житомирської обласної прокуратури з 01 січня 2021 року;
1.4. стягнути з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 01 січня 2021 року до дня поновлення на посаді.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 29 червня 2021 року позов задовольнив.
2.1. Визнав протиправним та скасував рішення Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 28 від 19 листопада 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» щодо ОСОБА_1 .
2.2. Визнав протиправним та скасував наказ керівника Житомирської обласної прокуратури № 343к від 23 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Житомирської місцевої прокуратури Житомирської області та органів Житомирської обласної прокуратури.
2.3. Поновив ОСОБА_1 на посаду прокурора в органах Житомирської обласної прокуратури з 01 січня 2021 року.
2.4. Стягнув з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 01 січня 2021 року 176 864,10 гривень.
2.5. Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 понесені судові витрати зі сплати судового збору у сумі 908,00 гривень та 5000,00 гривень витрат на правничу допомогу, а всього 5908,00 гривень.
2.6. Допустив до негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді.
3. Представники відповідача - Житомирської обласної прокуратури та третьої особи - Офісу Генерального прокурора оскаржили це рішення в апеляційному порядку.
4. Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 7 грудня 2021 року зупинив провадження у справі № 240/1284/21 до набрання законної сили рішенням у справі №   640/19291/19
5. Таке своє рішення апеляційний суд мотивував тим, що цю справу неможливо розглянути до набрання законної сили судовим рішенням в адміністративній справі №640/19291/19, оскільки предметом оскарження у зазначеній справі є часткове або повне визнання протиправним та скасування Наказу Генеральної прокуратури України №221 від 3 жовтня 2019 року, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
6. Офіс Генерального прокурора, вважаючи ухвалу про зупинення провадження у справі постановленою з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу.
6.1. Верховний Суд ухвалою від 26 квітня 2022 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою з підстав, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), реєстраційний номер К/990/1029/22.
7. В той же час, ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у цій же справі №   240/1284/21 з підстав, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, реєстраційний номер К/990/1591/22.
8. Зважаючи на те, що касаційні скарги подані на рішення, яке постановлено по одній і тій же справі, провадження по цих скаргах  об`єднані в одне під № К/990/1591/22.
9. У касаційних скаргах автори просять скасувати оскаржуване судове рішення та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
ІІІ. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
10. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
11. У силу частин першої та другої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
12. З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними, допустимими та достовірними доказами.
13. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
14. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі, зокрема, у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі. Суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
15. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.
16. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX), зупинення провадження в адміністративних справах до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі може бути визнано необхідним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.
17. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку адміністративного судочинства, суд повинен належним чином проаналізувати імовірні наслідки ухвалення адміністративним судом рішення за результатом розгляду справи, їх взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, та відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.
18. При цьому згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
19. За правилами статті 6 КАС України та статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» норми Конвенції та практика Європейського суду з прав людини (надалі - ЄСПЛ, Суд) є джерелами права для судів України.
20. ЄСПЛ неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав - учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами впродовж розумного строку. Практика ЄСПЛ із цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких складність прави, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо (§ 124 рішення у справі «Kudla v. Poland», § 30 рішення у справі «Vernillo v. France», § 43 рішення у справі «Frydlender v. France» , § 43 рішення у справі «Wierciszewska v. Poland», § 23 рішення в справі «Capuano v. Italy» та ін.).
21. Не вдаючись до детального аналізу практики ЄСПЛ із питання, що розглядається, Верховний Суд нагадує про відображений у § 45 Рішення у справі Frydlender v. France (заява № 30979/96) висновок Суду, згідно з яким «Договірні держави повинні організувати свої правові системи таким чином, щоб їх суди могли гарантувати кожному право на остаточне рішення протягом розумного строку при визначенні його цивільних прав та обов`язків (див. Caillot v. France, № 36932/97, § 27, 4 червня 1999 року). Далі Суд знову зазначає, що працівник, який вважає, що роботодавець неправомірно відсторонив чи звільнив його, має важливий особистий інтерес до забезпечення швидкого судового розгляду питання законності цього заходу, оскільки трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, враховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування (див. рішення Obermeier v. Austria від 28 червня 1990 року, § 72, та рішення Caleffi v. Italy від 24 травня 1991 року, § 17)».
22. Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.
23. У справі, що розглядається, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваними судовими рішеннями Окружного адміністративного суду міста Києва за наслідками розгляду справи №640/19291/19 і предметом цього спору. В достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення зазначеної справи та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.
24. Фактично підставою для зупинення стало те, що  у позиції позивача є  посилання на її незгоду з отриманим результатом іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, допущення до наступного етапу лише тих осіб, які  набрали за результатами складання вказаного іспиту кількість балів, яка дорівнює або є більшою за прохідний бал, встановлений Порядком № 221. В свою чергу наказ від 03 жовтня 2019 року № 221 «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації» оскаржується в адміністративній справі № 640/19291/19.
24.1. На думку суддів апеляційного суду рішення у вказаній справі може вплинути на права та обов`язки сторін у справі, що розглядається, тому колегія суддів дійшла висновку про об`єктивну неможливість розгляду справи № 240/1284/21 до набрання законної сили судовим рішенням в справі № 640/19291/19. 
24.2. Водночас, у чому саме полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом належним чином не обґрунтовано.
25. Верховний Суд зауважує, що у розглядуваному випадку відсутня об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення справи № 640/19291/19, з огляду на те, що Порядок №221 наразі є чинним та регулює чіткі правила поведінки для визначеного кола осіб,  а посилання суду апеляційної інстанції на гіпотетичність визнання його протиправним та нечинним не містить під собою правового підґрунтя.
26. Подібні висновки щодо застосування згаданих норм процесуального права висловлені у постановах Верховного Суду від 12 грудня 2019 року в адміністративній справі № 826/25204/15, від 17 червня 2021 року в адміністративній № 640/23666/19. 
27. Слід зазначити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.
28. Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.
29. У зв`язку з цим, для цієї категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду, а саме  місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного.
30. Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.
ІV. Висновки по суті вимог касаційної скарги
31. За наведеного правового регулювання й обставин справи Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення не відповідає визначеним КАС України критеріям законності та обґрунтованості. 
32. Оскаржувана ухвала не містить аргументованих та переконливих мотивів необхідності зупинення провадження у справі, як в частині об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до набрання законної сили рішенням у зазначеній справі, так і в частині того, що зібрані у даній справі докази дійсно не дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду, що суперечить приписам пункту 3 частини першої статті 236 КАС України.
33. Відтак, суд допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
34. Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. 
35. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
36. Таким чином, касаційні скарги Житомирської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора підлягають задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
V. Судові витрати
37. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційні скарги Житомирської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора задовольнити.
2.          Ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2021 року у справі № 240/1284/21 скасувати, а справу направити до цього ж суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    Н. А. Данилевич
                                                                                                                        О. В. Кашпур