ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 року 
м. Київ

справа № 405/5220/17(2-а/405/212/17)
адміністративне провадження № К/9901/55883/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
 
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №405/5220/17 (2-а/405/212/17)
за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради на рішення Ленінського районного суду м. Кіровограда від 20 лютого 2018 року, ухвалене у складі головуючої судді Шевченко І.М., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2018 року, прийняту у складі: судді-доповідача Шальєвої В.А., суддів: Білак С.В., Олефіренко Н.А.,
в с т а н о в и в :
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради про визнання протиправною відмови від 16.06.2017  №1894 у наданні будівельного паспорту забудови земельної ділянки, що розташована у АДРЕСА_1 , кадастровий номер 3510100000:04:046:0431; зобов`язання видати будівельний паспорт на будівництво індивідуального житлового будинку на земельній ділянці площею 0,1000 га, яка знаходиться у АДРЕСА_1 , кадастровий номер 3510100000:04:046:0431.
Рішенням Ленінського районного суду м. Кіровограда від 20 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2018 року, позов задоволено.
Визнано протиправними дії Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради щодо відмови у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки 3510100000:04:046:0431.
Зобов`язано Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради видати будівельний паспорт на будівництво індивідуального житлового будинку, на земельній ділянці площею 0,1000 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 3510100000:04:046:0431 і належить ОСОБА_1 на підставі договору купівлі - продажу земельної ділянки від 30.10.2014.
Судами встановлено, що позивачка (покупець) відповідно до договору купівлі-продажу від 30.10.2014, посвідченого приватним нотаріусом Кропивницького міського нотаріального округу за реєстровим номером № 729, придбала у ОСОБА_2 (продавець) земельну ділянку загальною площею 0,1000 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 3510100000:04:046:0431, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка належала продавцю на праві власності на підставі державного акта на право власності на земельну ділянку (серії ЯЛ №118845), виданого Кіровоградською міською радою 27.10.2010 на підставі рішення сесії Кіровоградської міської ради від 07.10.2010 №4081.
Право власності на вказану земельну ділянку зареєстровано за позивачкою 30.10.2014 (витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності за номером 28844412 від 30.10.2014). 
Позивачка, маючи намір здійснити забудову належної їй на праві власності земельної ділянки житловим будинком, звернулася до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради із заявою щодо видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.
Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради листом від 16.06.2017 №1894 відмовило у видачі будівельного паспорту на будівництво індивідуального житлового будинку для забудови земельної ділянки з тих підстав, що відповідно до містобудівної документації - Плану зонування території міста Кіровограда, затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 №2456, територія в районі проїзду Підлісного (і відповідно всі земельні ділянки, які там розташовані) визначена рекреаційною зоною активного відпочинку (Р-2). У зв`язку з невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, пакет документів для видачі будівельного паспорта повернуто замовнику.
Вважаючи порушенням своїх прав з боку відповідача та з метою їх відновлення, позивачка звернулася до суду із цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що при розробці плану зонування м. Кіровограда були відомі відомості з земельного кадастру, Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності щодо цільового призначення спірної земельної ділянки та те, що така земельна ділянка надана у приватну власність, у зв`язку з чим така земельна ділянка не могла бути віднесена до рекреаційної зони активного відпочинку за умови належного урахування даних земельного кадастру.
У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування ухвалених у справі судових рішень та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права. Зазначає, що правові підстави для задоволення позову відсутні, оскільки відмовляючи у видачі будівельного паспорту відповідач діяв правомірно та з урахуванням того, що земельна ділянка віднесена до зони активного відпочинку, тому має використовуватись виключно для цих цілей. 
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з положеннями ст. 5, 78, 91, 154 Земельного кодексу України земельне законодавство базується на принципах невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення гарантій прав на землю, тощо.
Право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками.
Власники земельних ділянок зобов`язані забезпечувати використання їх за цільовим призначенням.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов`язки чи обмеження.
Згідно з положенням ст. 373, ч. 1 ст. 375 Цивільного кодексу України власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам.
Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що обов`язковою умовою користування земельною ділянкою є її використання за цільовим призначенням, а втручання, в тому числі, органів місцевого самоврядування в таке користування, забороняється.
Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів установлено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI).
Положеннями статті 8 Закону № 3038-VI передбачено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Частиною 1 статті 16 указаного Закону закріплено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
За змістом статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Таким чином, кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Частиною першою статті 193 ЗК України встановлено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Отже, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки, відповідно до приписів вищевказаних правових норм, відображуються у державному земельному кадастрі.
Частиною 3 статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що зонування території здійснюється з дотриманням, зокрема, вимог урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території.
Рішення Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 №2456 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Кіровограда», яким належна позиваці на праві власності земельна ділянка віднесена до зони Р-2 - рекреаційна зона активного відпочинку, прийняте без врахування частини 3 статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» оскільки право власності у позивачки виникло до затвердження Плану зонування території міста Кіровограда.
Судами встановлено, що на час придбання спірної земельної ділянки остання за цільовим призначенням була визначена як земельна ділянка для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. При цьому, обмеження у використанні земельної ділянки, встановлені Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051, були відсутні.
З огляду на викладене, оскільки земельна ділянка перебуває у власності позивачки, а її цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, тому вона може бути використана для будівництва житлового будинку.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21.02.2022 у справі №826/1732/18.
При цьому Суд зауважує, що положення Цивільного кодексу України, Земельного кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідно до яких власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд, мають вищу юридичну, ніж рішення Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 №2456, яким затверджено План зонування території міста Кіровограда.
Відповідно до частини 3 статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 23.11.2021 у справі №815/1373/18.
За вказаних обставини, колегія суддів погоджується з висновками судів про протиправність відмови відповідача у видачі паспорта забудови земельної ділянки.
Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав. 
Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі наявності визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - видати паспорт забудови земельної ділянки. 
Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними, у зв`язку з чим рішення суду про зобов`язання видати будівельний паспорт на будівництво індивідуального житлового будинку, є правомірним.
Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судом, їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Ленінського районного суду м. Кіровограда від 20 лютого 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2018 року у справі №405/5220/17 (2-а/405/212/17)- залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді | Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук