ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року 

м. Київ
справа № 806/3001/17
адміністративне провадження № К/9901/50949/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В., 

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2018 (колегія у складі суддів Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В., Франовської К.С.)
у справі №806/3001/17 
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області 
про зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.

І. РУХ СПРАВИ

1.          30.10.2017 ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив:
-          зобов`язати відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 44 га з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної територіальної громади (колишньої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області), згідно клопотання від 21.03.2017$
-          стягнути з Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області судовий збір.
2.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 позов задоволено: зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 44 га з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної територіальної громади (бувшої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області та видати наказ про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянку у відповідності до поданих документів. 
3.          Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2018 апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задоволено, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 скасовано та прийнято нову, якою ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позову.
4.          17.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 05.06.2018 відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21.03.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із клопотанням, у якому просив надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 44 га з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної територіальної громади (бувшої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області).
7.          За результатами розгляду клопотання на адресу позивача надійшов лист Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 21.04.2017, яким повідомлено, що згідно з довідкою відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області, на вказані у клопотанні земельні ділянки зарезервовані для учасників АТО, на частину другої земельної ділянки видано накази про надання дозволу на розробку документації. Не погоджуючись із такою позицією Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, позивач оскаржив її до суду.
8.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 27.07.2017 у справі №806/1964/17 позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 21.03.2017 та прийняти рішення у відповідності до вимог Земельного кодексу України.
9.          17.08.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області на адресу ОСОБА_1 було направлено лист №31-6-0.334-8154/2-17, яким відмовлено у видачі наказу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 44 га з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної територіальної громади (бувшої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) із посиланням на постанову Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017. Відповідач обґрунтовує свою позицію тим, що постановою КМУ №413 від 07.06.2017 передбачено у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передачу в оренду таких земельних ділянок лише за результатами земельних торгів, а також передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду за наявності агрохімічного паспорта земельної ділянки.
10.          Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11.          В обґрунтування позову позивач зазначав, що постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 27.07.2017 у справі №806/1964/17 позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 21.03.2017 та прийняти рішення у відповідності до вимог Земельного кодексу України. Проте відповідач повторно відмовив з інших підстав, пропонуючи звернутися із клопотанням про включення даної земельної ділянки до переліку таких, права на яку можуть бути продані на земельних торгах, відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413.
12.          Відповідач заперечив проти позову, оскільки земельні ділянки для сінокосіння, випасання худоби і городництва передаються в оренду лише за результатами земельних торгів. На підставі викладеного вважав, що рішення відповідача щодо ненадання дозволу на виготовлення проекту землеустрою винесено у відповідності до вимог чинного законодавства, тому позовні вимоги є необґрунтованими та безпідставними.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновків, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
В контексті наведеного суд відзначив, що відмова відповідача, викладена у листі від 17.08.2017, не належить ні однієї з підстав, передбачених ч. 7 ст.118 ЗК України.
14.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.
Тому відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          У касаційній скарзі скаржник зазначає, що апеляційний суд не надав належної оцінки тому, що стаття 123 Земельного кодексу України визначає вичерпний перелік підстав для відмови органу виконавчої влади або місцевого самоврядування у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, відтак, відмова з інших підстав є протиправною.
16.          Аргументи скаржника зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин норми статті 118 ЗК України, які регулюють порядок надання дозволу на виготовлення проектної документації з метою відведення земельних ділянок в межах безоплатної приватизації та, у зв`язку з цим, покликалися на нерелевантну практику Верховного Суду. Крім того, позивач вказує, що пряма норма статті 122 ЗК України надає йому право на оскарження відмови відповідача у наданні дозволу на виготовлення запитуваного проекту землеустрою.
17.          Від ГУ Держгеокадастру у Житомирській області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому зазначається про законність рішення апеляційного суду та безпідставність вимог касаційної скарги.
Зазначає, що позивач є керівником і засновником фермерського господарства "Світанок", а тому отримання у подальшому земельної ділянки в оренду має відбуватись за процедурою земельних торгів, виходячи з приписів ст.124 ЗК України.
Крім того, за правовою природою повноваження ГУ Держгеокадастру щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, є дискреційними, а тому вимога щодо зобов`язання прийняти конкретне рішення і, фактично, надання дозволу, є формою втручання в дискреційні повноваження та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
19.          Відповідно до ч. 2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20.          Згідно з ч. 3 ст. 22 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства (пункт "а").
21.          Частиною 1 ст.34 ЗК України передбачено, що громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби. 
22.          Згідно з ч. 2 ст.116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
23.          За змістом ч. 3 ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
24.          Частинами 1-3, 14 ст. 123 ЗК України встановлено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання). 
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення.   До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
25.          Тобто відповідно до ст.123 ЗК України порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачає визначену правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у користування;
отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 Земельного кодексу України;
здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення. 
26.          Аналіз наведених вище норм права дає підстави для висновку про те, що всі дії відповідних суб`єктів цієї правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними та спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у користування.
27.          Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст.19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 
28.          За такого правового регулювання слід зауважити, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження. 
29.          У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень. 
30.          Такого правового висновку у подібних правовідносинах дійшла Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в складі  Верховного Суду у постанові від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, відступивши від правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №804/3703/16, який було застосовано судом апеляційної інстанції.
31.          Норма ч.14 ст. 123 ЗК України у її системному взаємозв`язку із положеннями КАС України і конституційною гарантією особи на забезпечення права судовий захист, свідчать про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути самостійним предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює заінтересованій особі перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на її користь. Отже, у випадку звернення заінтересованої особи з позовом до суду, він повинен надати правову оцінку правомірності дій суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його на відповідність критеріям правомірності, закріпленим у статті 2 КАС України.
32.          Згідно з абз. 3 ч.3 ст. 123 ЗК України особа має право замовити розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
33.          Проте цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція була викладена в постанові Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №806/3095/17).
34.          Аналіз положень абз.3 ч. 3 ст.123 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення певної земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання уповноваженим органом. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права. 
35.          Водночас, використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє уповноважений орган обов`язку розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення. Тобто, у разі якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона при цьому не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.
36.          Частина 2 ст.123 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування, а саме: клопотання про надання дозволу на його розробку; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки; письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). 
37.          Частиною 3 цієї статті визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
38.          Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
39.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки позивачу, з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» (далі - Постанова №413). 
40.          Суд зауважує, що Постанова №413 була прийнята після звернення позивача до відповідача із клопотанням від 21.03.2017 про надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння.
41.          У постанові від 30.06.2021 у справі № № 806/2539/17 за аналогічних обставин Верховний Суд дійшов такого висновку:

«Крім того, за змістом Стратегії, затвердженої Постановою №413, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду повинні у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати в оренду лише за результатами земельних торгів.
Разом з тим, Постанова №413 не врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянам, а лише затверджує Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Будь-яких змін до самого порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого ЗК України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, внесено не було.
Верховний Суд враховує також і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки  удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє».

42.          Аналогічна правова позиція викладена також у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17, від 10.10.2019 у справі №814/1959/17, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.
43.          Рішенням Конституційного Суду України від 25.06.2019 №8-р/2019 Постанову №413 зі змінами визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) та визначено, що така втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.
44.          Зважаючи на вище наведене, Суд апеляційної інстанції невірно застосував норми матеріального права та дійшов помилкового висновку про відмову у задоволенні позову.
45.          Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
46.          Враховуючи зазначене, касаційна скарга підлягає до задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції слід скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.
47.          Зважаючи на те, що особа, яка подає касаційну скаргу, звільнена від сплати судового збору, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року у справі №806/3001/17 скасувати.
Залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року у справі №806/3001/17.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко