ПОСТАНОВА
Іменем України

17 лютого 2022 року

Київ
справа № 1240/2178/18
провадження № К/9901/163/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства «Сталь» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Сталь» на рішення Луганського окружного адміністративного суду у складі судді Кисельової Є.О. від 23 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сіваченка І.В., Блохіна А.А., Сухарька М.Г. від 10 грудня 2019 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Вступ

1. Держгеонадра звернулась до суду з позовом до ПрАТ «Сталь», у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 10 листопада 2014 року № 5996, наданого                       ПрАТ «Сталь», оскільки відповідачем порушено особливі умови, встановлені Дозволом   та Угодою про умови користування надрами, що виразилось у неподанні протягом 2015 - 2017 років звітів за формою 7-гр.

2. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, задовольнив позовні вимоги. Обґрунтовуючи рішення, суди виходили з того, що відповідачем не виконано обов`язку подання щорічної звітності ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» за формою 7-гр за 2015 - 2017 роки, оскільки вказану звітність подано лише 17 квітня 2018 року.   

3. Заперечуючи проти задоволенні позову, відповідач у відзиві, апеляційній та касаційній скарзі, вказує на те, що дію Дозволу може бути припинено лише у разі ненадання статистичної звітності, а не за несвоєчасне її подання чи подання з порушенням певної процедури.

4. Верховний Суд, розглядаючи касаційну скаргу, має з`ясувати таке: 1) чи підлягає припиненню право користування надрами шляхом анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу у разі несвоєчасного усунення порушень, які стали підставою для зупинення дії дозволу?

Короткий зміст позовних вимог

5. Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом до              ПрАТ  «Сталь» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, у якому просило:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 10 листопада 2014 року № 5996, наданого ПрАТ «Сталь».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, позовні вимоги  Державної служби геології та надр України було задоволено.
Припинено право користування надрами ПрАТ «Сталь» шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 10 листопада 2014 року № 5996.

7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що однією з умов користування надрами, яка передбачена дозволом від 10 листопада 2014 року № 5996 та пунктом 7.2 статті 7 Угоди про умови користування надрами, є обов`язок подання ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» щорічних звітів відповідно до форми державної статистичної звітності.

8. Відповідачем щорічні звіти за формою 7-гр за період: 2015-2017 роки, подані із порушенням особливих умов, встановлених спеціальним дозволом   Державної служби геології та надр України на користування надрами № 5996 від                                 10 листопада 2014 року та Угодою про умови користування надрами, укладеною між Державною службою геології та надр України та ПрАТ «Сталь». Вказані звіти відповідачем спрямовані на адресу позивача листом від 17 квітня 2018 року лише після того, як отримано запит Державної служби геології та надр України від                    30 березня 2018 року № 5647/03/14-18.

9. Відповідачем не виконано обов`язку подання щорічної звітності ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» відповідно до форми державної статистичної звітності 7-гр за 2015 - 2017 роки, та вказану звітність подано лише            17 квітня 2018 року, що є порушенням умов користування надрами, які передбачені дозволом від 10 листопада 2014 року № 5996 та пунктом 7.2 статті 7 Угоди про умови користування надрами. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ПрАТ «Сталь» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Луганського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити Державній службі геології та надр України  у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Судами попередніх інстанцій установлено, що ПрАТ «Сталь» з 22 липня 2015 зареєстровано за адресою: 93404, Луганська область, м. Сєвєродонецьк,                        вул. Енергетиків, буд. 54.

12. 10 листопада 2014 року Державна служба геології та надр України видала              ПрАТ «Сталь» спеціальний дозвіл на користування надрами № 5996 (далі - Дозвіл), яким надано ПрАТ «Сталь» право на видобування технічних підземних вод для господарсько-побутових та виробничих потреб. Дозвіл виданий строком на 20 років.

13. Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами від 10 листопада 2014 року № 5996, укладена між Державною службою геології та надр України та ПрАТ «Сталь» (далі - Угода).

14. Згідно із пунктом 7.2 Угоди надрокористувач зобов`язаний у встановленому порядку подавати до ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності.

15. Листом від 26 квітня 2016 року № 02/302-1493 ДНВП Державний інформаційний геологічний фонд України повідомило Держгеонадра, що інформація від надрокористувачів Донецької та Луганської областей щодо руху запасів (форма 7-гр) за 2015 рік не надходила.

16. 16 серпня 2016 року Держгеонадра видано наказ № 257 щодо встановлення терміну для усунення порушень законодавства про надра згідно з переліком до                  ПрАТ «Сталь».

17. 10 січня 2017 року Держгеонадра видало наказ № 1 щодо встановлення терміну для усунення порушень законодавства про надра згідно з переліком до ПрАТ «Сталь». З витягу з Переліку спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено термін для усунення порушень законодавства про надра (додаток до наказу від 10 січня 2017 року № 1) убачається, що Держгеонадра на підставі пункту 3 статті 53 Кодексу України про надра прийнято рішення № 7/2016 від 29 грудня 2016 року щодо надання ПрАТ «Сталь» терміну на усунення порушень до 01 березня 2017 року.

18. Листом від 17 лютого 2017 року № 03/303-0696 ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» повідомило Держгеонадра про надрокористувачів, які відзвітувалися за формами №№ 5-гр, 6-гр, 7-гр за 2015 рік, в якому ПрАТ «Сталь» відсутнє.

19. 19 квітня 2017 року Держгеонадра видано наказ № 179 щодо зупинення дії спеціальних дозволів та встановлення термінів для усунення порушень. З витягу з Переліку спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено термін для усунення порушень законодавства про надра (додаток до наказу від                           19 квітня 2017 року № 179) убачається, що  Держгеонадра на підставі пункту 3 статті 53 Кодексу України про надра прийнято рішення № 4/2017 від 12 квітня 2017 року щодо зупинення дії дозволу та надано користувачу 30 календарних днів для усунення порушень.

20. Перелік надрокористувачів, яким наказом Держгеонадра від 19 квітня 2017 року № 179 зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами, а саме щорічного звітування перед ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» щодо руху запасів за формами №№ 5-гр, 6-гр, 7-гр за 2015 рік оприлюднений в офіційному друкованому виданні «Урядовий кур`єр» від 16 травня 2017 року № 88. ПрАТ «Сталь» включене до цього переліку під № 62.

21. Листом від 20 липня 2017 року  ДНВП Державний інформаційний геологічний фонд України надало до Держгеонадра інформацію про суб`єктів господарювання, власників спеціальних дозволів на користування надрами, які станом на                               19 липня 2017 не направили до ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» щорічну звітність за формою №№ 5-гр, 6-гр, 7-гр за 2016 рік. У витязі з Переліку надрокористувачів, які отримали спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування, але не звітували за формою 7-гр за 2016 рік міститься ПрАТ «Сталь».

22. Перелік надрокористувачів, яких Держгеонадра просило надати до Держгеонадр в 15-денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, згідно зі спеціальними дозволами на користування надрами оприлюднений в офіційному друкованому виданні «Урядовий кур`єр» від 15 грудня 2017 року № 237. ПрАТ «Сталь» включене до цього переліку під № 24.

23. 30 березня 2018 року Державна служба геології та надр України надіслала на юридичну адресу відповідача лист за вих. № 5647/03/14-18, у якому просила надати до Держгеонадр у 15-денний строк власну позицію (згоду/незгоду) щодо припинення права користування надрами ПрАТ «Сталь» з метою видобування води питної та технічної ділянки «Луганськтепловоз» Луганського родовища, згідно з спеціальним дозволом на користування надрами № 5996 від 10 листопада 2014 року.

24. На вищезазначений лист відповідач надав відповідь від 17 квітня 2018 року за вих. № 17/04-Д, у якому просив не зупиняти дію вказаного дозволу та з метою усунення порушень, визначених наказом Держгеонадр № 179 від 19 квітня 2017 року, надав звітність за 2015 - 2017 роки.

25. Уважаючи, що ПрАТ «Сталь» порушено законодавство у сфері надрокористування та не усунуто порушення,  Державна служба геології та надр України звернувся до суду з позовом про припинення право користування надрами шляхом анулювання дозволу на користування надрами № 5996 від 10 листопада 2014 року, наданого ПрАТ «Сталь».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

26. Касаційна скарга обґрунтована тим, що своєчасне неподання відповідачем статистичної звітності було зумовлено об`єктивними форс-мажорними обставинами, посилаючись на сертифікат Торгово-промислової палати України № 614, яким Торгово-промислова палата України засвідчила настання форс-мажорних обстави з 18 липня 2014 року для відповідача при здійсненні господарської діяльності на території м. Луганська щодо виконання законодавчих актів України, які стосуються справляння та сплати податків та обов`язкових платежів, та сертифікат Торгово-промислової палати України № 615, яким Торгово-промислова палата України засвідчила настання форс-мажорних обстави з 18 липня 2014 року для відповідача при здійсненні господарської діяльності на території м. Луганська щодо виконання законодавчих актів України, які стосуються продовження граничних строків для подання податкової декларації. 

27. Скаржник вказує на те, що відповідно до положень пунктів 23, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, та частини першої статті 26 Кодексу України про надра, дію Дозволу може бути припинено лише у разі ненадання статистичної звітності, а не за несвоєчасне її подання чи подання з порушенням певної процедури.

16. Державною службою геології та надр України подано відзив на касаційну скаргу ПрАТ «Сталь» на рішення Луганського окружного адміністративного суду від                    23 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.  

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

28. Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від                             30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення №1174), Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615).

29. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

30. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

31. Відповідно до частини другої статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані: 
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

32. Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

33. Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

34. Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 Державна служба геології та надр України згідно із покладеними на неї завданнями здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

35. Пунктом 22 Порядку № 615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

36. Згідно із пунктом 23 Порядку № 615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

37. Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 
1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 
2) закінчення встановленого строку користування надрами; 
3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 
4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;
5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 
6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 
7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

38. Згідно із положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 
2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

39. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

40. Анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

41. Як установлено судами попередніх інстанцій, ПрАТ «Сталь», надаючи відповідь          17 квітня 2018 року на лист Державної служби геології та надр України від                        30 березня 2018 року № 5647/03/14-18 щодо висловлення позиції (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами ПрАТ «Сталь» з метою видобування води питної та технічної ділянки «Луганськтепловоз» Луганського родовища, згідно з спеціальним дозволом на користування надрами № 5996 від 10 листопада 2014 року, надав звітність за 2015 - 2017 роки.

42. Частинами першою, другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

43. Відповідач додав до матеріалів справи докази належного виконання покладеного на нього обов`язку щодо подання щорічних звітів відповідно до форми державної статистичної звітності 7-гр (а.с.163, 164, 165).

44. Право анулювання дозволів на користування надрами надано суду, в тому числі, з метою оцінки добросовісності суб`єкта господарювання.

45. Відповідач у ході судового розгляду справи довів наявність та подання звітів за 2015 - 2017 роки, але з пропуском строку. 

46. Зважаючи на встановлені обставини ПрАТ «Сталь», станом на час звернення Державної служби геології та надр України (17 липня 2018 року) до суду із позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від                                     10 листопада 2014 року № 5996,  виконало свій обов`язок щодо подання звітів відповідно до форми державної статистичної звітності 7-гр за 2015 - 2017 роки.

47. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність на час розгляду справи судом першої інстанції правових підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 10 листопада 2014 року № 5996.

48. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою у постановах Верховного Суду від 14 травня 2020 року  у справі № 805/1765/18-а, від  23 грудня 2020 року у справі № 812/972/18 та від 25 лютого 2021 року у справі                № 812/1105/17.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

49. Частиною першою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України  встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

50. Ураховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що  рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Сталь» задовольнити.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду ід 10 грудня 2019 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні позовних вимог Державній службі геології та надр України відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  не оскаржується.  

       Суддя-доповідач             Н.В.   Коваленко
       
       Судді                                                                                                                 Я.О.   Берназюк 

                                                                                                                Т.Г.   Стрелець