ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

21 грудня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 215/765/21	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
головуючого - судді  Олефіренко Н.А. (доповідач),
суддів:  Білак С.В., Шальєвої В.А.,      
розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення   Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2021 ( суддя першої інстанції Захарчук-Борисенко Н.В.) в адміністративній справі №215/765/21   за позовом    ОСОБА_1  до   Виконавчого комітету Тернівської районної у м. Кривий Ріг ради   про   визнання бездіяльності протиправною,-
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1  звернулась до Тернівського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області з адміністративним позовом до виконавчого комітету Тернівської районної у м. Кривий Ріг, в якому просила:
визнати      протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради за результатом розгляду заяви від 04.01.2021 вх.С-9, яка виявилась у порушені встановленого порядку ст.ст.   3,   22,   144 Конституції України   та встановлення наявності у нього компетенції (повноважень) подати клопотання Криворізькому міському голові для належного реагування;
визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради за результатом розгляду заяви від 04.01.2021 вх.С-9, яка виявилась у порушенні управлінської функції відповідно ст.ст.3,   19,   144 Конституції України   та зобов`язання прийняти рішення в розумінні п.19 ч.1   ст.4 КАС України;
визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради за результатом розгляду заяви від 04.01.2021 вх.С-9, яка виявилась у не визначеності способу захисту інтересів позивача до правової позиції   ст.49 Конституції України, ч.1 ст.3, п.7 ст.4, ст.6, 10, п. а, б, ст.10, ст.31, 32, 42, ч.1 ст.43, ст.53, п.а ст.78 ЗУ «Основи законодавства України про охорону здоров`я»;
визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради за результатом розгляду заяви від 04.01.2021 вх.С-9, яка виявилась у відмові подати клопотання до начальника управління охорони здоров`я м. Кривого Рогу, ОСОБА_2 та встановити наявність у нього компетенції (повноважень) подати таке клопотання для належного реагування;
визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради за результатом розгляду заяви від 04.01.2021 вх.С-9, яка виявилась у відмові надати копію посадової інструкції голови Виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради з датою його ознайомлення та зазначити закон, вимоги якого порушено ним згідно ст.249КАС України.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що 04.01.2021 ОСОБА_3 звернулась до відповідача із заявою вх. С-9, але відповідач за результатами розгляду заяви допустив бездіяльність, чим порушив права та інтереси позивача. Вважає, що відповідач відмовився використовувати свої владні виконавчі функції та не прийняв рішення, яке відповідає вказаним положенням права, а тому звернулась з цим адміністративним позовом до суду для захисту своїх порушених прав та законних інтересів.
Рішенням   Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2021 21 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду, позивач подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що мають значення для справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позову. Апеляційна скарга фактично обґрунтована незгодою з висновками суду першої інстанції щодо правомірності дій відповідача у спірних відносинах. За позицією позивача, суд першої інстанції не захистив права позивача, що суперечить вимогам адміністративного судочинства.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якій просить залишити рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване. 
Дану справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до приписів ст.311 КАС України.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду, що 04.01.2021 ОСОБА_1 , звернулась до Тернівської районної у місті Кривий Ріг ради із заявою за      вх. № С-9, відповідно до якої просила:
подати клопотання Криворізькому міському голові, а саме      просити правовим актом зобов`язати видати безоплатні рецепти на ті самі ліки за наданими вже рецептами від 18.12.2020, № 552 - 558 (разом 7 рецептів), якщо відсутні повноваження для належного реагування згідно ст.      3,   22,   68 Конституції України;
подати клопотання Криворізькому міському голові, а саме просити правовим актом вжити заходи для якості надання медичних послуг, забезпечення права онко - хворої на попередження за можливістю страждань і болю, для безоплатного відпуску ОСОБА_1 лікарських засобів зазначених у рецептах від 28.12.2020 № 626 - 633 (разом 8 рецептів);
подати клопотання Криворізькому міському голові, а саме просити вжити заходи до начальника управління охорони здоров`я м. Кривого Рогу Мурашко К.В., який не видав наказ до 04.01.2021 щодо забезпечення ОСОБА_1 , як онко - хворої людини, безкоштовними медикаментами для лікувально-профілактичних заходів згідно   постанови КМ України від 17.08.1998 № 1303   та який використовує бюджетні кошти за не призначенням;
частково відшкодувати моральні страждання заявника сумою у 600 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, а саме 2102 грн. * 600       =      1261200 грн.;
надати запрошення для представника ОСОБА_4 , з повідомленням про повноваження осіб з приводу розгляду заяви від 04.01.2021, а після розгляду її, висновки викласти в рішенні, постанові , тобто індивідуальному акті, який надати заявнику;
надати дві копії цієї заяви належно завірені;
подати клопотання до начальника управління охорони - здоров`я м. Кривого Рогу Мурашко К.В. яким просити зобов`язати КНП «Центр первинно медико-санітарної допомоги № 1» КМР забезпечувати ОСОБА_1 , як онко - хвору людину безкоштовними медикаментами, а не як особу з інвалідністю:
копію посадової інструкції голови Тернівської районної у м. Кривий Ріг ради з датою його ознайомлення.
З матеріалів справи вбачається, що заява ОСОБА_1 від 04.01.2021 № С-9, розглянута відповідно до   ст. 8 Закону України «Про звернення громадян»   та повернута позивачці поштою, про що свідчить реєстр витрат конвертів та підтверджується копією відповіді від 19.01.2021 С-9.
З огляду на вищевикладене, позивач звернулась з цим адміністративним позовом до суду для захисту своїх законних прав та інтересів, які, на його думку, були порушені бездіяльністю виконавчого комітету Тернівської районної у м. Кривий Ріг ради.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів  виходить з наступного.
Закон України «Про звернення громадян»   (далі - Закон № 393/96-ВР) регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм   Конституцією України   права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.   Закон   забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Відповідно до   статті 1 Закону № 393/96-ВР, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно   статті 7 Закону № 393/96-ВР, звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.
Статтею 18 Закону № 393/96-ВР   встановлено, що громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому   законом   порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень
Згідно   статті 19 Закону № 393/96-ВР, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають   закону   або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому   законом   порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань. Це положення не скасовує вимоги абзацу дев`ятого частини першої цієї статті.
Статтею 15 Закону № 393/96-ВР   чітко визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
При цьому, загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів   відповідно до   ст.20 Закону № 393/96-ВР.
Аналіз зазначених вище норм права, дає підстави зробити висновок, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків, при цьому, таке право кореспондується із обов`язками органів влади здійснити розгляд таких звернень, з урахуванням їх функціональних обов`язків.
Крім того, з урахуванням викладеного, колегія суддів вважає за необхідне роз`яснити позивачу, що письмова відповідь, надана суб`єктом владних повноважень за результатами розгляду звернення громадян на підставі   Закону України «Про звернення громадян», містить його рішення щодо порушених у зверненні питань. Адже, ним вирішуються по суті заявлені суб`єктом звернення питання. При цьому, законом визначається, що за результатами розгляду, зокрема, заяви суб`єкта звернення, суб`єктом владних повноважень надається письмова відповідь. Така відповідь має містити аргументовану, несуперечливу, переконливу інформацію, що відповідає дійсності та стосується суті звернення. При цьому, суд зазначає, що письмова відповідь, надана на звернення громадян, не може мати юридичної сили, бо відповідно до теоретичних основ права, юридична сила є основною властивістю правових актів діяти та породжувати правові наслідки: виникнення, зміни, припинення правовідносин. Проте, письмова відповідь на звернення громадян має інформаційний характер та не є правовим актом, а орган місцевого самоврядування не є суб`єктом правотворчої діяльності під час надання відповіді на звернення громадян.
Виконавчий комітет Тернівської районної у місті ради здійснює свою діяльність на підставі та у відповідності до   Конституції України,   Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «;Про службу в органах місцевого самоврядування», рішення Криворізької міської ради від 31.03.2016 №381 «Про обсяг і межі повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів» зі змінами та інших нормативно-правових актів.
Відповідно до   статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»   виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до   статті 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»   питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад.
Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.
Рішенням Криворізької міської ради від 31.03.2016 №381 «Про обсяг і межі повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів» визначено обсяг та межі повноважень виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради.
Відповідно рішення Тернівської районної у місті ради від 23.12.2020 № 22 «Про повноваження голови Тернівської районної у місті ради VIII скликання» та розпорядження голови районної у місті ради від 15.12.2020 №169 «Про затвердження розподілу обов`язків між головою районної у місті ради, заступником голови районної у місті ради, заступниками голови районної у місті ради з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючою справами виконкому районної у місті ради визначені повноваження голови районної у місті ради. Рішення та розпорядження є публічно доступними на офіційному сайті виконкому Тернівської районної у місті ради. Копії вказаних документів додаються.
Відповідно до   статті 32 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»   до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, управління закладами охорони здоров`я, які належать територіальним громадам або передані їм, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; організація медичного обслуговування у оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм. До делегованих повноважень віднесено, зокрема, забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення.
Управління охорони здоров`я виконкому міської ради підпорядковане Криворізькім міській раді і його виконавчому комітету і в підпорядкуванні у виконкомі Тернівської районної у місті ради не знаходиться. Голова Тернівської районної у місті ради не уповноважений керувати або давати доручення начальнику управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради.
Виходячи з вищезазначеного, суд вважає, що факт бездіяльності виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради під час розгляду звернення ОСОБА_1 відсутній.
Згідно   статті 144 Конституції України   органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Рішенням Криворізької міської ради від 31.03.2016 №381 «Про обсяг і межі повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів» не передбачено здійснення виконкомами районних у місті рад управління медичними установами району.
Тобто, виконком Тернівської районної у місті ради зазначеним рішенням позбавлений повноважень стосовно вирішення різних медичних питань та питань, що стосуються медичних закладів.
Як було встановлено судом під час розгляду справи, ОСОБА_1 продовжує направляти свої звернення медичного направлення до виконкому Тернівської районної у місті ради. Тобто, позивач і по теперішній час продовжує направляти заяви та скарги з метою вирішення її питань в порядку та у спосіб не передбаченому нормативно-правовими актами та поза межами повноважень виконавчого комітету районної у місті ради.
З огляду на викладене, суд зазначає, що реалізувавши своє право на звернення до суб`єкта владних повноважень, позивач звернувся до виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради із заявою від 04.01.2021, на яку відповідачем у встановлений законом строк була надана письмова відповідь від 19.01.2021 за № С-9, в повному обсязі, не порушено процедури розгляду заяви та надано відповідь на всі пункти заяви (запиту) з направленням останній на її адресу засобами поштового зв`язку, і чинним законодавством України не передбачено можливості надання правових актів у рамках розгляду звернення громадян згідно   Закону України   Про звернення громадян, тому доводи позивача щодо допущення відповідачем протиправної бездіяльності через не винесення рішення в розумінні п. 19 ч.1   ст. 4 КАС України, безпідставні.
При цьому, суд зазначає, що письмова відповідь, надана на звернення громадян, не може мати юридичної сили, бо відповідно до теоретичних основ права, юридична сила є основною властивістю правових актів діяти та породжувати правові наслідки: виникнення, зміни, припинення правовідносин. Письмова відповідь на звернення громадян не є правовим актом, а орган місцевого самоврядування не є суб`єктом правотворчої діяльності.
Враховуючи, вищевикладене, колегія суддів зазначає, що чинним законодавством України не передбачено можливість видачі нормативно-правових актів у рамках розгляду звернення громадян згідно      Закону України «Про звернення громадян».
Щодо інших позовних вимог колегія суддів зазначає, що такі заявлені у зв`язку з неналежним розглядом заяви від 01.01.2021 р., проте, як встановлено судом, відповідачем не було допущено протиправної бездіяльності при розгляді вказаної заяви, отже суд першої інстанції дійшов правомірного висновку, що вказані позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі       закону       та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до       закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Таку правову позицію було висловлено Верховним Судом в постанові від 17.04.2019 року, справа № 342/158/17.
Водночас, судом було встановлено, що відповідачем не було допущено протиправної бездіяльності, бо були вчинені активні дії щодо надання відповіді по суті його заяви (запиту).
Суд першої інстанції під час розгляду даної справи повно дослідив обставини, які мають значення для справи, ухвалив законне та обґрунтоване рішення.
Передбачені ст.317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.
Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд –
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2021 в адміністративній справі №215/765/21   залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст постанови складено 24 грудня 2021 року.    

Головуючий - суддя                                                                      Н.А. Олефіренко 

                               суддя                                                                      С.В. Білак 

                               суддя                                                                      В.А. Шальєва