П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  560/5560/21 
Головуючий у 1-й інстанції:  Козачок І.С. 
          Суддя-доповідач:  Шидловський В.Б. 

15 лютого 2022 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Шидловського В.Б. 
суддів:  Залімського І. Г.  Ватаманюка Р.В. 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  Громадської організацї "Хмельницька міська спілка інвалідів війни та учасників Антитерористичної операції"  на  рішення   Хмельницького окружного адміністративного суду  від  28 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом Громадської організацї "Хмельницька міська спілка інвалідів війни та учасників Антитерористичної операції" до Хмельницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Комунальне підприємство по земельному будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради про  визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
У травні 2021 року Громадська організація "Хмельницька міська спілка інвалідів війни та учасників Антитерористичної операції" звернулась до суду з адміністративним позовом до Хмельницької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень постійної комісії Хмельницької міської ради з питань містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища, оформлених протоколом №4 віл 29.01.2021, зобов`язання повторно розглянути заяву Громадської організації  щодо виділення земельної ділянки по вул.Озерній, 11/1 у м.Хмельницькому  для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку, направивши заяву  на розгляд сесії Хмельницької міської ради.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що на виконання рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 у справі № 560/2443/20 постійною комісією містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища повторно розглянуто заяву Громадської організації “Хмельницька міська спілка інвалідів війни та учасників Антитерористичної операції” щодо виділення земельної ділянки по вул. Озерній 11/1 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.  Відповідно до п.37 протоколу №4 від 29.01.2021  комісією прийняте рішення відмовити  позивачу  у  виділенні зазначеної земельної ділянки, натомість відведено земельну ділянку по вул.Озерна у м.Хмельницькому комунальному підприємству по зеленому будівництву та благоустрою міста під облаштування паркової зони. Позивач з цим не погоджується, оскільки вважає, що постійна комісія повинна була надати свої висновки міській раді для прийняття рішення. Крім того, надання дозволу на розробку проекту землеустрою ще не означає, що земельну ділянку буде  виділено. Позивач також вважає, що відповідно до Плану зонування території міста Хмельницького у зоні Ц-2, де розташована ділянка, дозволено забудову земельних ділянок всіх типів використання, дозволені в районах розміщення Ж-2, які можуть розміщуватись в окремій будівлі чи на будь-якому поверсі будинку іншого призначення. В свою чергу, у зоні Ж-2 дозволено забудову земельних ділянок житловими будинками 5-9 поверховими, окремо розташованими або зблокованими, та житловими будинками з  10 і вище поверхами (відповідно до розробленої містобудівної документації в якості архітектурних акцентів).  Вважає, що у зоні Ц-2 на земельних ділянках дозволяється здійснення забудови багатоквартирними будинками, а тому перешкоди для відведення позивачу бажаної земельної ділянки відсутні.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2021 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що на виконання рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020  у справі № 560/2443/20 постійною комісією містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища 29.01.2021 повторно розглянуто заяву Громадської організації “Хмельницька міська спілка інвалідів війни та учасників Антитерористичної операції” щодо виділення земельної ділянки по вул. Озерній 11/1 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.
Результати розгляду заяви оформлені протоколом засідання Комісії № 4 від 29 січня 2021 року.
Відповідно до п.37 протоколу № 4 від 29.01.2021  комісією прийняте рішення відмовити  позивачу  у  виділенні зазначеної земельної ділянки, натомість відведено земельну ділянку по вул.Озерна у м.Хмельницькому комунальному підприємству по зеленому будівництву та благоустрою міста під облаштування паркової зони.
Позивач не погоджуючись із таким рішенням оскаржив його до суду, оскільки вважає, що постійна комісія повинна була надати свої висновки міській раді для прийняття рішення, а не сама приймати рішення.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами колегія суддів зазначає наступне.
Частиною першою та шостою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
За змістом частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відповідно до частини дев`ятої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
За змістом статті 9 Земельного кодексу України до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить, зокрема: розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 46 та частиною п`ятнадцятою статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Ураховуючи вищевикладене, Хмельницька міська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє територіальну громаду міста Хмельницький від її імені і в її інтересах здійснює функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами України, в тому числі і з вирішення питань про надання землі у власність громадянам.
Як вбачається зі змісту статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.  Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.  За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".  Рекомендації постійних комісій підлягають  розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. 
Робота, постійних комісій Хмельницької міської ради регламентується Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Регламентом Хмельницької міської ради (затвердженим рішенням Хмельницької міської ради від 04.12.2015 №5), положенням про постійні комісії Хмельницької міської ради (затвердженим рішенням Хмельницької міської ради від 04.12.2015 №7). Відповідно до пункту 1.7 Положення про постійні комісії Хмельницької міської ради до повноважень постійних комісії відноситься розгляд пропозицій, заяв, звернень, що надійшли в комісію.
Разом з тим, як встановлено судом вище, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Таким чином, вирішення питання щодо передачі у власність земельної ділянки, що перебуває у комунальній власності, здійснюється на пленарному засіданні Хмельницької міської ради шляхом прийняття відповідного рішення на її пленарному засіданні. При цьому, висновки постійних комісій, в тому числі й відповідної профільної комісії про погодження проекту рішення або про його відхилення проекту рішення не є обов`язковим для міської ради, хоча й беруться до уваги при прийнятті того чи іншого рішення, оскільки відповідно до приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада може прийняти рішення, відмінне від такого висновку. В такому випадку таке рішення міської ради має містити власні мотиви посилання на відповідні визначені законом підстави, керуючись якими орган місцевого самоврядування дійшов висновку про прийняття саме такого рішення.
Судом встановлено, що позивач звертався саме до Хмельницької міської ради із заявою щодо виділення земельної ділянки по вул.Озерній, 11/1 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.  
Хмельницька міська рада також зазначена відповідачем у позовній заяві.
Рішення постійної комісії Хмельницької міської ради з питань містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища, оформлене протоколом №4 віл 29.01.2021 не є безпосередньо рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки носить лише рекомендаційний характер та не породжує для позивача жодних правових наслідків, не є підставою для виникнення у нього будь-яких прав та обов`язків, оскільки лише передує прийняттю відповідного рішення Хмельницькою міською радою, отже ніяким чином не порушує охоронюваних законом його прав та інтересів.
Тому в цій частині позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Разом із тим, Хмельницькою міською радою будь якого рішення по заяві позивача, щодо виділення земельної ділянки по вул.Озерній, 11/1 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку - прийнято не було.
З урахуванням зазначених обставин, з метою захисту прав позивача, колегія суддів вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов"язати Хмельницьку міську раду розглянути заяву Громадської організації "Хмельницька міська спілка інвалідів війни та учасників Антитерористичної операції" щодо виділення земельної ділянки по вул.Озерній,11/1 у м.Хмельницькому  для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку та прийняти рішення про задоволення, або про відмову в задоволенні даної заяви.

У силу  п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право  скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі  ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови  про задоволення позовних вимог частково.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу Громадської організацї "Хмельницька міська спілка інвалідів війни та учасників Антитерористичної операції" задовольнити  частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2021 року у справі № 560/5560/21 скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким зобов"язати Хмельницьку міську раду розглянути заяву Громадської організації "Хмельницька міська спілка інвалідів війни та учасників Антитерористичної операції" щодо виділення земельної ділянки по вул.Озерній,11/1 у м.Хмельницькому  для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. 

Головуючий	 	 	Шидловський В.Б.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Залімський І. Г.    Ватаманюк Р.В.