П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  600/3514/21-а 
Головуючий у 1-й інстанції:  Маренич І.В. 
          Суддя-доповідач:  Граб Л.С. 

12 січня 2022 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Граб Л.С. 
суддів:  Моніча Б.С.  Сторчака В. Ю. 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  Чернівецької міської ради  на  рішення   Чернівецького окружного адміністративного суду  від  09 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про  визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
В липні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Чернівецької міської ради, в якому просив:  
-визнати протиправною бездіяльність Чернівецької міської ради  в частині неприйняття  рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення  та  передачі    ОСОБА_1  безоплатно  у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01);
- зобов`язати Чернівецьку міську раду затвердити проект землеустрої щодо відведення та передачі ОСОБА_1 безоплатно у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01).
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2021 року позов задоволено:
-визнано протиправною бездіяльність Чернівецької міської ради в частині неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та  передачі ОСОБА_1  безоплатно  у   власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01);
-зобов`язано Чернівецьку міську раду затвердити проект землеустрою щодо відведення та передачі ОСОБА_1 безоплатно у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01).
-зобов`язано Чернівецького міського голову подати Чернівецькому окружному адміністративному суду звіт про виконання рішення суду у цій справі протягом одного місяця з дня набрання рішенням законної сили.
Не погодившись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
В обґрунтуванні доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.
01 листопада 2021 року від позивача, через канцелярію суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній вказав на безпідставність доводів апеляційної скарги, у зв`язку із чим просила  відмовити у задоволенні апеляційної скарги. 
За правилами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга  підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що згідно п.п. 1.4. п.1.  рішення 84 сесії VII скликання Чернівецької міської ради за №2461 від 15.10.2020   ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,1000 га у власність за рахунок земель запасу міста для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код 02.01) за адресою АДРЕСА_2 .
02.12.2020 висновком департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради погоджено та останній вважав за можливе відвести у власність земельну ділянку за адресою АДРЕСА_3 , поруч будинковолодіння АДРЕСА_2 загальною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код 02.01).
04.12.2020 позивач звернувся до ФОП ОСОБА_2 з заявою щодо виготовлення проекту землеустрою, на підставі якої укладено договір на виконання робіт №772 від 04.12.2020. 
18.12.2020 висновком ГУ Держгеокадастру у Харківській області за №24607/82-20 погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (02.01) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) АДРЕСА_3 , поруч будинковолодіння АДРЕСА_2 ОСОБА_1 
30.12.2020  державним реєстратором зареєстровано земельну ділянку площею 0,1000 га на АДРЕСА_2 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код 02.01) (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124).
26.02.2021 п.п.20.1 п.20 рішення №126 3 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради пункт 17 (в цілому) проекту рішення стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення та передачі ОСОБА_1 безоплатно у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01) знято на доопрацювання.
Вважаючи, що в даному випадку наявна протиправна бездіяльність відповідача щодо розгляду заяви, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про обгрунтованість позовних вимог та наявність правових підстав для їх задоволення. 
Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно статті 12 Земельного Кодексу України (далі ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу, організація землеустрою, тощо.
Підпунктом 34 пунктом 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільських, селищних та міських рад вирішуються питання регулювання земельних відносин.
За змістом частин 8-10 статті 118 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Частиною першою статті 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Частинами 2, 6, 8 статті 186-1 ЗК України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури. Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.
У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій-третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунуто недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.
Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.
Частинами 5 та 9 статті 118 ЗК України унормовано, що передача земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа провадиться після затвердження проекту приватизації земель у порядку, встановленому цим Кодексом.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
У частині 10 цієї статті закріплено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Аналіз вищезазначених правових норм дає підстави для висновку, що у разі отримання зацікавленою особою погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки наступним етапом у процедурі отримання земельної ділянки у власність є затвердження відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Рішення про затвердження проекту землеустрою приймається у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, за результатами розгляду проекту землеустрою уповноважений орган може прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою або про залишення клопотання про передачу земельної ділянки у власність без розгляду.
Як вбачається з матеріалів справи, даний адміністративний спір виник між фізичною особою та органом місцевого самоврядування  внаслідок не прийняття останнім за заявою позивача  рішення про затвердження документації із землеустрою чи рішення про відмову у її затвердженні.
З матеріалів справи з`ясовано, що позивач скористався своїм правом на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, погодив його у встановленому статтею 186-1 ЗК України порядку та надав відповідачу на затвердження.
Однак, будь-яких рішень (про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність чи про  відмову у такій передачі) Чернівецькою міською радою прийнято не було.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої  інстанцій в частині  допущення відповідачем бездіяльності щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.
Вказане узгоджується з правовою позицією висловленою Верховним Судом у постанові від 18 лютого 2021 року у справі № 400/3273/18.
Варто також звернути увагу і на те, що за приписами ч. 6 ст.186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Ч. 8 ст. 186-1 ЗК України визначено, що у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки. Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.
Таким чином, статтею 186-1 ЗК України встановлено два альтернативні варіанти рішень у формі висновку, які можуть бути прийняті територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.
Отже, ст.186-1 ЗК України не передбачено можливості направлення проекту землеустрою на доопрацювання, при цьому, без складення висновку про відмову в затвердженні проекту землеустрою листом про розгляд заяви, як це було зроблено відповідачем по справі.
Аналогічна висновки викладено у постановах   Верховного Суду від  03.10.2018  у справі № 820/4149/17 та від 28.11.2018 у справі №820/4219/17 та від 16.09.2021 у справі                                № 820/5349/17.
Перевіряючи правильність застосування статті 245 КАС України щодо обрання способу захисту прав позивача, колегія суддів зазначає наступне.
Так, у позовній заяві ОСОБА_1 просить суд зобов`язати Чернівецьку міську раду затвердити проект землеустрої щодо відведення та передачі  йому безоплатно у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01).
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Аналіз цього положення свідчить про те, що у разі,  якщо  суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи,  але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17, оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву), зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (пункти 36-39).
Ухвалюючи постанову від 28.05.2020 у справі №819/654/17, Верховний Суд у пунктах 54-56 зазначив: "За загальним правилом, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким протиправно відмовив в його задоволенні. З іншого боку, у суду відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою (прийняти рішення такого змісту), якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом і немає обґрунтованих сумнівів вважати, що він надасть дозвіл, розглянувши заяву повторно. Виходячи з принципу "належного врядування", суб`єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього, і щодо яких мали місце порушення. Тим більше після того, як неправомірність рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом".
Вказані правові позиції враховані Верховним Судом під час ухвалення постанови від 22.10.2020 у справі № 823/105/18, предметом спору у якій було, зокрема, зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення, яким затвердити проект землеустрою щодо відведення фізичній особі земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яким її передати у власність позивачу.
Однак, зважаючи на те, що судом  не встановлено, що відповідачем здійснювалась перевірка поданого позивачем проекту землеустрою в частині дотримання порядку його погодження, передбаченого статтею 186-1 Земельного кодексу України, колегія суддів приходить до висновку, що належним способом захисту  прав позивача буде саме повторний розгляд відповідачем заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та передачі  безоплатно у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01).
Такий висновок підтриманий і Верховним Судом у постанові від 04 березня 2021 року у справі № П/811/968/18.
Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору частково неправильно правильно встановив фактичні обставини справи та не надав їм належної правової оцінки, а доводи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції  та  дають правові підстави для часткового скасування оскаржуваного судового рішення.
У силу п.2 ч.1 ст.315    КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст.317   КАС України    підставами для скасування судового рішення суду першої  інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що необхідно частково скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти  в цій частині нову постанову про часткове задоволення позову.
Керуючись ст.ст. 242, 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу Чернівецької міської ради задовольнити  частково.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії скасувати в частині зобов`язання Чернівецьку міську раду затвердити проект землеустрою щодо відведення та передачі ОСОБА_1 безоплатно у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01).
Прийняти в цій частині нову постанову, якою позов задовольнити частково.
Зобов`язати Чернівецьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо затверддження проекту землеустрою про відведення та передачі безоплатно у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га (кадастровий номер 7310136900:47:001:0124) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код 02.01). 
В іншій частині позову відмовити.
В решті рішення  суду першої інстанції залишити без змін.
    
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий	 	 	Граб Л.С.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Моніч Б.С.    Сторчак В. Ю.