П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

03 лютого 2022 р.	м.Одеса	Справа № 540/2988/21	
Головуючий в 1 інстанції: Хом`якова В.В.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача – Федусика А.Г.,
суддів: Бойка А.В. та Єщенка О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Великоолександрівської селищної ради Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Великоолександрівської селищної ради Херсонської області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Великоолександрівської селищної ради Херсонської області (далі Рада), в якому просив: визнати протиправними дії Ради щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,2234 га із земель державної власності сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів на території Ради, викладені в рішенні четвертої сесії VIII скликання від 25 січня 2021 року №205 Ради "Про заяву гр. ОСОБА_1 "; визнати незаконним та скасувати рішення четвертої сесії VIII скликання від 25 січня 2021 року №205 Ради "Про заяву гр. ОСОБА_1 "; зобов`язати Раду прийняти рішення, яким затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянину ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, площею 1,2234 га із земель державної власності сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів на території Ради, кадастровий номер 6520985000:06:001:0436.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року позов задоволено.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову повністю.
З огляду на неприбуття у судове засідання 02 лютого 2022 року сторін, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення, колегія суддів у відповідності до ст.311 КАС України вирішила розглянути справу в порядку письмового провадження. 
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що 27.05.2020 року ОСОБА_1 на підставі статті 118 Земельного кодексу Украйни звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 1,2234 га (кадастровий номер 6520985000:60:001:0436) із земель державної власності, розташованої за межами с.Степове Чкаловської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області.
18.08.2020 року Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області прийнятий наказ №8547-СГ про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Чкаловської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 1.2234 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства .
В подальшому позивач замовив проект землеустрою у землевпорядній організації ТОВ "Альянс". 
Експертом державної експертизи Головного Держгеокадастру у Полтавській області ОСОБА_2 сформовано висновок від 18.11.2020 року №25005/88-20 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 площею 1,2234 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Чкаловської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області, кадастровий номер 6520985000:06:001:0436.
07.12.2020 року була здійснена державна реєстрація вказаної земельної ділянки.
Наказом від 11.12.2020 року за №46 Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" земельна ділянка з кадастровим номером 6520985000:06:001:0436 перейшла у комунальну власність Великоолександрівської селищної ради Херсонської області.
23.12.2020 року позивач звернувся з клопотанням про затвердження проекту землеустрою до Великоолександрівської селищної ради. 
Відповідачем прийнято рішення №205 від 25.01.2021 року про відмову гр. ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,2234 га із земель державної власності сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів на території Великоолександрівської селищної ради, у зв`язку з тим, що Рада не надавала дозвіл на розробку вказаного проекту з метою приватизації саме цієї земельної ділянки та з причини того, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність містить інформацію про те, що земельна ділянка відводиться за рахунок земель державної власності (зокрема, у висновку про погодження проекту землеустрою та у витягу ДЗК зазначено, що земельна ділянка відводиться за рахунок земель державної), а не комунальної власності).
Винесення вказаного рішення і стало підставою для звернення з даним позовом до суду.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції вважав, що відмова Ради у затвердженні розробленого та належним чином погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з мотивів того, що рада не давала дозволу на розробку цього проекту землеустрою, є необґрунтованою та неправомірною. 
Зміна власника земельної ділянки (з держави на територіальну громаду) у процедурі приватизації, яка регламентована ст.118 ЗК України, також не впливає на реалізацію права громадянина України на отримання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності (згодом - комунальної власності). Відповідач не заперечував тієї обставини, що ділянка була включена до переліку ділянок державної власності, які передані до комунальної власності ОТГ, та оскільки вже було надано дозвіл саме Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області, а громадянин замовив проект землеустрою, проект був погоджений належним чином та були вчинені дії з формування такої земельної ділянки (здійснена державна реєстрація земельної ділянки в ДЗК), то процедуру приватизації цієї земельної ділянки слід завершити саме шляхом затвердження такого проекту землеустрою селищною радою, як новим власником.
Колегія суддів погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції і вважає їх такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, з огляду на таке.
Відповідно до ч.2  ст.19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Положеннями ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією  та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Положеннями статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Зі змісту ч.6 та 7 ст.118 ЗК України вбачається, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
Так, приймаючи спірне рішення та відмовляючи ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, Рада ґрунтувалась на таких обставинах:
- Великоолександрівська селищна рада не надавала дозвіл на розробку вказаного проекту з метою приватизації саме цієї земельної ділянки
- проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність містить інформацію про те, що земельна ділянка відводиться за рахунок земель державної власності (зокрема, у висновку про погодження проекту землеустрою та у витягу ДЗК зазначено, що земельна ділянка відводиться за рахунок земель державної, а не комунальної власності).
З приводу другої підстави для відмови колегія суддів зазначає, що дійсно, станом на час надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, спірна ділянка була власністю Держави, в зв`язку з чим, наказом від 18 серпня 2020 року саме Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області було надано позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Чкаловської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 1.2234 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.
Водночас, 16 листопада 2020 року Кабінет Міністрів України ухвалив Постанову №1113 "Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин", на підставі якої відбулася передача з 17 листопада 2020 року земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність відповідно до статті 117 Земельного кодексу України.
При цьому, наказом Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області від 11.12.2020 року за №46 "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" земельна ділянка з кадастровим номером 6520985000:06:001:0436 перейшла у комунальну власність Ради, що свідчить про безпідставність вищевказаних посилань відповідача в обґрунтування відмови.
З вищевказаного ж мотивування колегія суддів вважає безпідставним посилання відповідача на ту обставину, що Рада не надавала дозвіл на розробку вказаного проекту з метою приватизації саме цієї земельної ділянки.
З цього приводу суд також додатково зазначає, що саме стосовно ділянки з кадастровим номером 6520985000:60:001:0436 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області; з приводу вказаної ж земельної ділянки було складено проект землеустрою землевпорядною організацією ТОВ "Альянс", який було погоджено експертом державної експертизи висновком від 18.11.2020 №25005/88-20.
Крім того, в контексті тієї обставини, що дозвіл на розробку проекту було дано одним суб`єктом, а питання щодо його затвердження вирішується іншим, колегія суддів зазначає, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пунктах 52, 56 рішення від 14.10.2010 у справі «Щокін проти України» зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у світлі практики Суду. На думку ЄСПЛ, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника. Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2018 року у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
У постанові від 13.02.2019 року, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18 із посиланням на положення статей 1, 8, 92 Конституції України, а також на статтю 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи, водночас, в даній справі відповідач, відмовляючи з формальних підстав в затвердженні проекту, помилково застосував найменш сприятливий підхід для позивача при вирішенні його питання.
Крім того, щодо зобов`язання відповідача саме затвердити проект, в контексті обов`язку його погодження відповідно до ч.1 ст.186-1 ЗК України, суд зазначає таке.
Так, положеннями ч.1 ст.186-1 ЗК України (в редакції станом на час розгляду відповідачем питання про затвердження проекту) було передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Водночас, станом на час прийняття оскаржуваного рішення суду першої інстанції вказана стаття 186-1 ЗК України була виключена на підставі Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» № 1423-IX від 28.04.2021 року.
Крім того, з матеріалів справи вбачається, що експертом державної експертизи було сформовано висновок від 18.11.2020 року № 25005/88-20 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 площею 1,2234 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Чкаловської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області, кадастровий номер 6520985000:06:001:0436.
Наведені обставини свідчать про наявність правових підстав та можливостей для зобов`язання Ради прийняти рішення, яким саме затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянину ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, площею 1,2234 га із земель державної власності сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів на території Ради, кадастровий номер 6520985000:06:001:0436.
З огляду на наведене колегія суддів вважає, що позовні вимоги про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку щодо спірних правовідносин.
Доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішення, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Великоолександрівської селищної ради Херсонської області - залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року – без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя 	 	Федусик А.Г.	
Судді	    	Бойко А.В.    Єщенко О.В.