ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/23933/19                                                                       Суддя першої інстанції: Погрібніченко І.М.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  01 лютого 2022 року                                                                                            м. Київ
          Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
          головуючого судді          - Пилипенко О.Є.  
          суддів                              - Глущенко Я.Б. та Собків Я.М.,  
          при секретарі                    - Строяновській О.В., 
          розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань праці у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2021 року у справі за адміністративним позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з питань праці у Київській області про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И Л А :

У грудні 2019 року позивач - фізична особа - підприємець ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Головного управління Державної служби України з питань праці у Київській області про визнання протиправною та скасування постанови, в якому просила: 
- визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Державної служби України з питань праці у Київській області від 29.10.2019 року № КВ1679/1775/АВ/СПТД/ФС-638 про накладення штрафу.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 травня 2021 року адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач - Головне управління Державної служби України з питань праці у Київській області звернувся із апеляційною скаргою, в якій просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.
24 січня 2022 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 3976 від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого позивач повністю заперечує проти задоволення вимог апеляційної скарги, вважає її необґрунтованою, наголошує, що ФОП ОСОБА_1 було надано на вимогу контролюючого органу усі наявні документи, що свідчить про відсутність створення перешкод для виконання покладених на відповідача повноважень, крім того, звертає увагу, що відповідачем здійснювалось витребовування документів здійснювалось за період, в який позивача навіть не було зареєстровано як суб`єкт підприємницької діяльності.
Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що постанова Головного управління Держпраці у Київській області від 29.10.2019 року № КВ 1679/1775/АВ/СПТД/ФС-638,, винесена контролюючим органом протиправно, адже як вбачається з вимоги про надання документів № 1679 від 07.10.2019 року позивачем було надано договір оренди об`єкту відвідування, що в сукупності з його підписом у вказаному акті свідчить про фактичний допуск інспекторів до проведення контрольного заходу, в той час як санкція абз.7 ч.2 статті 265 КЗпП України передбачає відповідальність за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю або створення перешкод у її проведенні, крім того вимогою від 07.10.2019 року № 1679 позивача зобов`язано надати документи необхідні для інспекційного відвідування за період діяльності з 01.01.2018 року по 08.10.2019 року, тобто фактично за період з якого позивач не здійснював підприємницьку діяльність.
Колегія суддів, перевіривши доводи апеляційної скарги, вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.
Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, ОСОБА_1 як фізична особа - підприємець зареєстрована в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб підприємців та громадських формувань від 18.03.2019 року № 21030000000101496, основним видом діяльності є виробництво кухонних меблів.
07 жовтня 2019 року на підставі наказу Головного управління Держпраці у Київській області від 03.10.2019 року № 4873 та направлення від 03.10.2019 року № 1679 проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 з питань не оформлення трудових відносин.
Одночасно, позивачу вручено вимогу про надання документів від 07.10.2019 року № 1679, якою зобов`язано позивача надати у строк до 12 годин 08.10.2019 року документи необхідні для інспекційного відвідування за період діяльності з 01.01.2018 року по 08.10.2019 року, а саме: договір оренди об`єкту відвідування; штатні розписи; особові справи всіх працівників Товариства; книгу обліку та руху трудових книжок; накази про звільнення працівників та відомості на виплату їм розрахункових коштів; графік відпусток; копії договорів ЦПХ, які було укладено; пояснення щодо ведення робіт, а також щодо кількості працівників залучених до роботи.
Під час інспекційного відвідування позивачем було надано лише копію договору оренди від 01.06.2018 року.
18 жовтня 2019 року за результатами інспекційного відвідування відповідачем складено акт № КВ 1679/1775/АВ, у висновках якого встановлено, що інспекційне відвідування не відбулося через невиконання ФОП ОСОБА_1 вимоги від 07.10.2019 року № 1679 та ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, чим порушено абзац 3 пункту 1 статті 8 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 року № 877-V, частини 1 статті 12 Конвенції міжнародної організації праві № 81 ратифікованої Законом України від 08.09.2004 року № 1985 та пунктів 11 та 12 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 року № 823.
24 жовтня 2019 року листом № 44/3/19/18016 відповідач повідомив позивача, що відбудеться розгляд справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю, передбачених абзацом 7 частиною 2 статті 256 Кодексу законів про працю.
29 жовтня 2019 року, з огляду на порушення позивача, керуючись положеннями статті 259 Кодексу законів про працю, статті 53 Закону України Про зайнятість населення , частини 3 статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , пунктом 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 та абзацом 7 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю (далі - КЗпП України), відповідачем винесено постанову про накладення штрафу № КВ1679/1775/АВ/СПТД/ФС-638 у розмірі 417 300,00 грн.
Вважаючи вищевказану постанову відповідача про накладення штрафу протиправною, позивач звернулась із вказаним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Державна служба України з питань праці (Держпраці) згідно Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року №96 (далі - Положення №96) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до пп. 5 п. 6 Положення №96 Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.
Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) визначені статтею 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V (далі - Закон №877- V).
Зокрема, згідно положень частини четвертої вказаної статті Закону №877-V, виключно законами встановлюються: спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Підстави для здійснення позапланових заходів наведені у частині першій статті 6 Закону №877-V.
Водночас, частиною другою даної статті Закону №877-V передбачено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки (частина перша статті 7 Закону №877-V).
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (частина друга статті 7 Закону №877-V).
В частині третій статті 7 Закону №877-V зазначено, що у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються, у тому числі, форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо), а також підстави для здійснення заходу та предмет здійснення заходу.
Відповідно до ст. 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Під час проведення інспекційного відвідування інспектори праці керуються Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 року № 823 (далі - Порядок № 823).
Відповідно до підпунктів 1-5 пункту 5 Порядку № 823 інспекційні відвідування проводяться: за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту; за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю.
Пунктом 11 Порядку № 823 визначено, що інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право:
під час проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин за наявності підстав, визначених пунктом 5 Порядку, самостійно і в будь-яку годину доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;
ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;
наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об`єкта відвідування запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення.
Окрім цього, пунктом 12 Порядку № 823 передбачено, що вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів з документів, пояснень, доступу до приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.
Згідно пункту 19 Порядку № 823 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю припис про їх усунення.
Відповідно до пункту 21 Порядку № 823 у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
Абзацом 7 ч. 2 статті 265 КЗпП України передбачено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Так, зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що ФОП ОСОБА_1 притягнута до відповідальності за правопорушення, передбачене абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП, а саме за те, що при проведенні інспекційного відвідування остання не надала документів щодо забезпечення проведення інспекційного відвідування, чим було створено перешкоди для виконання покладених на посадову особу Держпраці, в частині здійснення контролю за додержанням законодавства про працю, не оформлення трудових відносин.
Втім, як вбачається з вимоги про надання документів № 1679 від 07.10.2019 року позивачем було надано договір оренди об`єкту відвідування, що в сукупності з його підписом у вказаному акті свідчить про фактичний допуск інспекторів до проведення контрольного заходу, у той же час відповідачем в оскаржуваній постанові не вказано, які саме документи не були надані позивачем, що були в наявності у останнього (враховуючи той факт, що ФОП ОСОБА_1 заперечує факт використання найманої робочої сили). 
У той же час, як вбачається з акту інспекційного відвідування № КВ 1679/1775/АВ від 18.10.2019 року під час контрольного заходу інспекторами опитувався ОСОБА_2 , який зазначив що працює у позивача складальником меблів, від письмових пояснень відмовився.
Вказана обставина, як вірно наголошено судом першої інстанції, також свідчить про відсутність з боку позивача перешкод в проведені інспекційного відвідування.
Сам факт ненадання ФОП ОСОБА_1 у спірних правовідносинах документів за вказаних обставин може лише враховуватися при визначені наявності в діях останнього ознак правопорушення, відповідальність за яке, передбачено у абз. 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП, при цьому, матеріали адміністративної справи жодних відомостей про притягнення позивача до відповідальності за вказаних правових підстав не містять.
Також, як вбачається з матеріалів справи, позивач зареєстрований як фізична особа-підприємець 18.03.2019 року, що не заперечується відповідачем.
Натомість, вимогою від 07.10.2019 року № 1679 позивача зобов`язано надати документи необхідні для інспекційного відвідування за період діяльності з 01.01.2018 року по 08.10.2019 року, тобто фактично за період з якого позивач не здійснював підприємницьку діяльність.
Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України «Про зайнятість населення» (далі - штрафи) визначає Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509 (надалі - Порядок №509).
Згідно приписів пункту 2 Порядку №509 штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками.
Штрафи можуть бути накладені, зокрема, на підставі акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.
Відповідно до пункту 6 Порядку №509 про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
Відповідно до пункту 9 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Відповідачем у відношенні позивача за оскаржуваною постановою застосовано штрафні санкції на загальну суму 417 300 грн.
Особі, до якої застосовуються такі суттєві санкції відповідальності, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в засіданні, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо.
Положення пункту 6 Порядку №509 покладає цей обов`язок на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим.
Для інформування особи про час та місце розгляду справи можуть використовуватися різні способи: рекомендований лист, телеграма, телефакс, телефонограма, особисте вручення повідомлення представникам. Множинність способів повідомлення дозволяє уповноваженій посадовій особі обрати один або декілька способів, які забезпечують поінформованість особи.
Відповідно до пункту 7 Порядку №509 справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду. 
Отже, саме на уповноважену посадову особу покладається обов`язок з`ясувати чи поінформовано особу. При цьому, саме лише надсилання повідомлення (без доказів його отримання) не свідчить про її поінформованість. У разі неналежного поінформування особи, яка притягується до відповідальності, уповноважена особа не може розпочинати розгляд справи.
З огляду на це, обов`язок уповноваженої посадової особи письмово повідомляти суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи про накладення штрафу вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за п`ять днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа.
Таке тлумачення пункту 6 Порядку №509 відповідає завданням адміністративного судочинства та принципу верховенства права, оскільки має наслідком більш ефективний захист права та інтереси фізичних та юридичних осіб.
З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.
Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. У разі одержання повідомлення до засідання, але у строк, що є меншим за п`ятиденний, особа повинна вживати розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні.
Наведене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеній у постанові від 12.06.2019 року по справі №813/3415/18 (провадження №К/9901/5962/19).
Матеріали справи не містять доказів отримання позивачем повідомлення ГУ Держпраці у Київській області про розгляд справи про накладення штрафу на ФОП ОСОБА_1 , відповідно, про час розгляду справи про накладення штрафу позивач не був поінформований належним чином.
Колегія суддів також звертає увагу на те, що у зв`язку із неповідомленням ФОП ОСОБА_1 про розгляду справи про накладення штрафу, Головним управлінням Держпраці в Київскій області було фактично позбавлено позивача можливості надати пояснення, документи, які можливо б спростували твердження Головного управління.
Застосовуючи висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 21.02.2020 року у справі № 826/17123/18, колегія суддів наголошує, що «платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень.  При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу». Як встановлено вище, відповідачем порушено порядок прийняття спірної постанови про накладення штрафів, у зв`язку  з чим, колегія суддів вважає це достатньою підставою для скасування останньої.
Інші доводи апеляційної скарги відповідача не спростовують висновків, викладених в рішенні суду першої інстанції.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань праці у Київській області - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 травня 2021 року - без змін. 
Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 311, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -  
П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань праці у Київській області - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 травня 2021 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя:                                                                       О.Є.Пилипенко 

Суддя:                                                                                 Я.Б.Глущенко  

                                                                                                    Я.М.Собків               

Повний текст виготовлено 01 лютого 2022 року.