ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 квітня 2022 року	Львів	Справа № 569/6736/21 пров. № А/857/23032/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.,
суддів Носа С.П., Сеника Р.П.,  
за участі секретаря судового засідання Лутчин А.М.,
представник позивача:  не з`явився
представник відповідача:  Довгополюк В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в місті Львові апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 02.11.2021 року у справі № 569/6736/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації про зобов`язання вчинити певні дії, 
суддя в 1-й інстанції – Тимощук О.Я.
час ухвалення рішення – 11:42,
місце ухвалення рішення - м. Рівне
дата складання повного тексту рішення – 02.11.2021,-

                                                          В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі – ОСОБА_1 , позивач) звернувся з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі відповідач), третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову від 22 березня 2021 року № 13-04-0018/2021-пн, винесену начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про накладення на нього стягнення у вигляді штрафу в розмірі 136 грн..
Підставою винесення постанови стало перешкоджання працівникам державного фінансового контролю у проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності в Департаменті, а саме не надання в строки встановлені у запитах документів необхідних для проведення ревізії на запити посадових осіб органу державного фінансового контролю № 1, № 2 від 04.03.2021 року та № 4, № 5, № 6, № 7, № 8, № 9 від 10.03.2021 року.
При цьому, як вказує позивач в запитах встановлені занадто короткі строки для надання необхідних документів, тривалістю 1-3 дні.
Вважає, що вказані у протоколі обставини не відповідають дійсності, так як документи необхідні для проведення ревізії відповідачу надавались.
Рішенням Рівненського міського суду Рівненської області  від 02 листопада  2021 року адміністративний позов задоволено. Скасовано постанову Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про накладення адміністративного стягнення від 22 березня 2021 року № 13-04-0018/2021-пн, провадження в справі закрито.
Не погодившись із вказаним рішенням, його оскаржив відповідач, який покликаючись на те, що рішення є незаконним та необґрунтованим, ухваленим з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить рішення Рівненського міського суду Рівненської області  від 15 червня 2021 року скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що органу державного фінансового контролю надається право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб-підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань. Позивач, як в.о директора департаменту, у відповідності до вимог Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі – Закон № 2939-ХІІ) та Порядку проведення інспектування державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, не здійснив дій, які є обов`язковими шляхом надання запитуваних документів, що є перешкоджанням працівникам органу державного контролю у проведенні ревізій та перевірок, за що передбачена відповідальність ч. 1 ст. 164-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП).
Позивач та третя особа не скористалися правом подання відзиву на апеляційну скаргу.
В судовому засіданні представник апелянта наполягала на задоволенні апеляційної скарги.

Позивач, його представник, представник третьої особи у судове засідання не з`явилися, були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи. Їх неприбуття у судове засідання, згідно положень частини 3 ст. 268 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) не перешкоджає розгляду справи у суді апеляційної інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши та обговоривши матеріали справи, суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що постановою про накладання адміністративного стягнення № 13-04-0018/2021-пн від 22 березня 2021 року, винесеною начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, ОСОБА_1 , визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за вчинення якого передбачена ст. 164-2 КУпАП, а саме у перешкоджанні працівникам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізії та накладено на нього стягнення у вигляді штрафу в розмірі 136,00 грн..
З 04.03.2021 року в Департаменті з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - Управління) розпочато ревізію фінансово-господарської діяльності за період з 01.06.2019 року по 31.03.2021 року. Участь у ревізії приймало 11 працівників відповідача.
Судом першої інстанції встановлено, що підставою її винесення стало перешкоджання працівникам державного фінансового контролю у проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності в Департаменті, а саме станом на 15.03.2021 року не надано документи необхідні для проведення ревізії на запити посадових осіб органу державного фінансового контролю від 11.03.2021 року № 10, № 12, № 13, № 14.
Згідно запиту № 1, № 2 від 04.03.2021 року відповідач просить надати документи протягом 04- 09.03.2021 року, у запитах № 4-9 від 10.03.2021 року відповідач встановив строк для надання документів до 10 години 00 хвилин 11.03.2021 року
11 березня 2021 року відповідачем складено Акт про перешкоджання в проведенні ревізії, за змістом якого під час проведення ревізії було подано 9 запитів, на які станом на 16.00 год. 11.03.2021 року в.о. директора Департаменту Рівненської ОДА не забезпечено надання документів. Вказані обставини спрямовані на перешкоджання виконання працівниками органу державного фінансового контролю своїх повноважень.
12 березня 2021 року головним державним аудитором відділу контролю у галузі промисловості, енергетики, транспорту, фінансових послуг, ЖКГ, інфраструктури та звязку  Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області Бодак Ритою Федорівною складено відносно Позивача протокол про адміністративне правопорушення № 13-04-0018/2021-пр в якому зазначено про допущення ним адміністративного правопорушення, а саме перешкоджання працівникам органу фінансового контролю у проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності в Департаменті шляхом ненадання документів необхідних для проведення ревізії на запити Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області.
Суд першої інстанції прийшов до висновку, що вимоги статті 19 Конституції України не передбачають жодного зобов`язання  чи способу виконання вимог Держаудитслужби посадовими особами об`єктів контролю адже вони не створюють обов`язків для посадових осіб інших органів державної влади, установ, організацій, а є лише декларативними за своїм характером й виступають базою для подальшої їх конкретизації підзаконними актами. Посилання в протоколі на пункти Порядку 550 та положення про Департамент демонструють відсутність реальної норми, яку б було порушено при виконанні обов`язків керівника об`єкту контролю у ході контрольного заходу, адже Порядком 550 лише визначаються методи здійснення контрольного заходу та модель поведінки ревізора у окремих визначених ситуаціях, а не перелік обов`язків керівника об`єкта контролю вчиняти ті чи інші дії.
На думку колегії суддів, такі висновки суду першої інстанції є помилковими, та, окрім того, засвічують про неналежне з`ясування обставин справи судом першої інстанції або наявність описки, оскільки постанова від 22 березня 2021 року № 13-04-0018/2021-пн, складена на підставі протоколу про адміністративне правопорушення від 12.03.2021 року №13-04-0018/21-пр. Вказаним протоколом виявлено перешкоджання працівникам органу фінансового контролю у проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності в Департаменті з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, а саме: у період з 04.03.2021 та на момент складення протоколу ненадання документів необхідних для проведення ревізії на запити Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 04.03.2021 року за №1 та № 2, від 09.03.2021 року за №3, про що складено акт про неможливість проведення контрольного заходу від 10.03.2021 року, на запити від 10.03.2021 року за №4,№5,№6,№7,№8,№9 про що складено акт про перешкоджання в проведенні ревізії від 11.03.2021 року. 
Вказані обставини суперечать висновкам суду першої інстанції, що містяться в мотивувальній частині вказаної постанови, оскільки суд першої інстанції зазначив , що змісту оскаржуваної постанови вбачається, що підставою її винесення стало перешкоджання працівникам державного фінансового контролю у проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності в Департаменті, а саме станом на 15.03.2021 року не надано документи необхідні для проведення ревізії на запити посадових осіб органу державного фінансового контролю від 11.03.2021 року № 10, № 12, № 13, № 14. Однак вказані запити були предметом дослідження у справі №569/7176/21 провадження №А/857/12311/21.
Оцінюючи спірні правовідносини, що виникли між сторонами, апеляційний суд виходить з наступного.
В силу вимог частини 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 2 ст. 15 Закону № 2939-ХІІ законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Згідно з частиною 1 ст. 164-2 КУпАП приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків, відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку, внесення неправдивих даних до фінансової звітності, неподання фінансової звітності, несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризацій грошових коштів і матеріальних цінностей, несвоєчасне подання на розгляд, погодження або затвердження річного фінансового плану підприємства державного сектору економіки та звіту про його виконання, перешкоджання працівникам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізій та перевірок, невжиття заходів по відшкодуванню з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності - тягнуть за собою накладення штрафу від восьми до п`ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до ст. 234-1 КУпАП органи державного фінансового контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням законодавства з фінансових питань (стаття 164-2), порушенням порядку припинення юридичної особи (частини третя - шоста статті 166-6), порушенням законодавства про закупівлі (частини перша і друга статті 164-14).
Від імені органів державного фінансового контролю розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: керівник центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, його заступники, а також інші уповноважені керівником посадові особи цього органу.
Згідно з п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
З аналізу наведених норм чинного вбачається, що перешкоджання працівникам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізій та перевірок є підставою для притягнення особи до адміністративної відповідальності та повноваження щодо розгляду таких справ належить органам державного фінансового контролю, особі керівника чи заступника Держаудитслужби.
Відповідно до частини 1 ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Нормами частин 1-3 ст. 73 КАС України встановлено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.
Частинами 1, 2 ст. 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності, а позивач повинен заперечувати проти доводів суб`єкта владних повноважень.
Згідно з ч. 1 ст. 283 КУпАП розглянувши справу про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить постанову по справі.
Відповідно до ст. 251 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для  правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Таким чином, фактичні дані, на основі яких встановлюється наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність особи у його вчиненні та інші обставини, встановлюються, зокрема, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, свідків, іншими визначеними законодавством доказами.
Порядок розгляду справи про адміністративне правопорушення визначається у ст.279 КУпАП, відповідно до якої розгляд справи розпочинається з оголошення складу колегіального органу або представлення посадової особи, яка розглядає дану справу. Головуючий на засіданні колегіального органу або посадова особа, що розглядає справу, оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов`язки. Після цього оголошується протокол про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішуються клопотання.
Згідно зі ст. 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Особливості розгляду справ про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі, та про порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксоване в режимі фотозйомки (відеозапису), встановлюються ст.ст. 279-1 - 279-4 цього Кодексу.
Згідно з п.23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006 року, у разі відсутності бухгалтерського  обліку на об`єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або  перешкоджають  проведенню  ревізії,  посадовою  особою органу державного  фінансового контролю складається акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який підписується та вручається об`єкту контролю у тому ж порядку, що і акт ревізії. 
Відповідно до п.8 Порядку №550 перед проведенням контрольного заходу, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області листом від 20.01.2021 року за № 131705-14/194-2021 проінформовано Департамент про те, що в установі буде проведена ревізія фінансово- господарської діяльності, та зобов`язано посадових осіб забезпечити надання документів, необхідних для проведення перевірки,  за період,  який підлягає ревізії. Департамент зобов`язаний був надати документи, які стосувались господарської діяльності та використання коштів по бюджетних програмах, де вказаний державний орган  виступав розпорядником та замовником робіт.
Листами від 05.02.2021 року за № 131705-14/438/-2021 та від 18.02.2021 року за № 131705-14/575-2021 установі повідомлено про безпосередній початок контрольного заходу 04.03.2021 року. 
Через ненадання документів в повному обсязі, працівниками державного фінансового контролю, в періоді з 04.03.2021 року по 15.03.2021 року до в.о. начальника директора Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації було надіслано 17 запитів про надання необхідного пакету документів та складено чотири акти про перешкоджання у проведенні ревізії, зокрема: від 10.03.2021 року ( на запити від 04.03.2021 року за №1 та № 2, від 09.03.2021 року за №3, ), від 11.03.2021 року (на запити від 10.03.2021 року за №4,№5,№6,№7,№8,№9 ), від 12.03.2021 року ( на запити від 11.03.2021 року  №№10,11,12,13,14) та від 15.03.2021 року (на запити від 12.03.2021 року №№15,16,17). 
Окрім того, із матеріалів справи встановлюється, що 10.03.2021 року був складений Акт про неможливість проведення контрольного заходу та 11.03.2021 Акт про перешкоджання в проведенні ревізії. Вказані документи були скеровані в.о. начальнику Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації разом з іншими докусентами, що підтверджується листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненсьуій області від 12.03.2021 (а.с. 268-271, том 1). Однак вказані Акти у матеріалах справи відсутні та оцінка таким судом першої інстанції не здійснювалась.
В підтвердження несвоєчасності та ненадання в повному обсязі витребуваних документів Департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації є надані позивачем акти прийому – передачі документів, які були складені від 15.03.2021 року, 16.03.2021 року, 17.03.2021 року, 19.03.2021 року, які засвідчують про порушення термінів надання витребуваних документів і ненадання їх в повному обсязі. 
Колегія суддів вважає, що ненадання в повному обсязі документів не дало можливості відповідачу здійснити в повному обсязі контроль по питанню програми ревізії дотримання законодавства під час використання коштів, виділених на здійснення заходів і завдань державних цільових програм.    
З огляду на вищевикладене, апеляційний суд приходить до висновку про те, що постанова про накладення адміністративного стягнення на позивача у вигляді штрафу не підлягає скасуванню, з підстав наявності  в діях позивача складу адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 164-2 КУпАП. 

Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції неналежно встановив обставини справи, допустив порушень норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.  

Керуючись ч. 3 ст. 243, статтями 241, 242, 286, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 370 КАС України, суд –

                                                       ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області задовольнити. 
Рішення Рівненського міського суду Рівненської області  від 02 листопада  2021 року у справі № 569/6736/21 – скасувати, прийняти нову постанову якою у задоволенні вимог ОСОБА_1 до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації про зобов`язання вчинити певні дії – відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя	 	Н. М. Судова-Хомюк 	
судді	 	С. П. Нос 	
 	 	Р. П. Сеник  	
Повне судове рішення складено 14 квітня 2022 року