П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

21 січня 2022 р.	м.Одеса	Справа № 420/20401/21	

Головуючий І інстанції: Кравченко М.М.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів - Димерлія О.О., Скрипченка В.О., 
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року (м.Одеса, дата складання повного тексту судового рішення - 09.11.2021р.)      про повернення позовної заяви Приморської районної адміністрації Одеської міської ради до Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Гагарінське плато 5/2», Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Престиж VII», третіх осіб - Департаменту з благоустрою міста Одеської міської ради та Департаменту транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради про зобов`язання демонтувати самовільно-влаштовані елементи благоустрою, -
В С Т А Н О В И В:
27.10.2021р. Приморська районна адміністрація ОМР звернулася до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до ОСББ «Гагарінське плато 5/2», ОК «ЖК «Престиж VII», 3-х осіб - Департаменту з благоустрою міста ОМР та Департаменту транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху ОМР, у якому просила зобов`язати відповідачів демонтувати самовільно-влаштовані елементи благоустрою, розташовані за адресою: м.Одеса, Гагарінське плато,5/2 (територія двору), металеві ворота - 2 одиниці, шлагбаум - 2 одинці, та не чинити перешкод у доступі до території, прилеглої до будинку, за адресою: м.Одеса, Гагарінське плато, 5/2.
Ухвалою судді Одеського окружного адміністративного суду від 01.11.2021р. позовна заява Приморської районної адміністрації ОМР була залишена без руху, із наданням строку для усунення її недоліків, шляхом:
- чіткого та конкретного зазначення змісту позовних вимог до кожного відповідача;
- належного обґрунтування (з посиланнями на норми законодавства) наявності підстав для звернення до кожного відповідача з цим позовом;
- надання доказів надіслання рекомендованим листом із повідомленням про вручення іншим учасникам справи копії позовної заяви та доданих до неї документів;
- надання в повному обсязі доказів, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги;
- надання в повному обсязі належним чином засвідчених копій доказів;
- належного обґрунтування того, що рішення у цій справі може вплинути на права, свободи, інтереси або обов`язки третьої особи;
- зазначення (обґрунтування) моменту виникнення підстав, що надають позивачу, як суб`єкту владних повноважень, право на пред`явлення визначених законом вимог.
Приморську районну адміністрацію ОМР повідомлено про необхідність у п`ятиденний строк    з дня отримання вказаної ухвали від 01.11.2021р. усунути недоліки у позовній заяві та роз`яснено, що в разі не усунення недоліків позовна заява буде повернута позивачу.
09.11.2021р. позивачем подано до суду першої інстанції заяву про усунення недоліків, в якій останній надав додаткові пояснення стосовно оформлення даного адміністративного позову та, зокрема, уточнив заявлені позовні вимоги.
Однак, ухвалою судді Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року позовну заяву Приморської районної адміністрації ОМР повернуто на підставі п.1 ч.4 ст.169 КАС України.
Не погоджуючись із вищезазначеною ухвалою, представник позивача 24.11.2021р. подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просив скасувати ухвалу судді Одеського окружного адміністративного суду від 09.11.2021р. та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду по суті. Зокрема, позивач зазначає про те, що спірна ухвала була прийнята з надмірним формалізмом та з порушенням принципу розумності процесуальних строків.
02.12.2021р. матеріали справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду. 
Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2021р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження. 
Відповідачі та інші учасники даної справи правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.
Згідно з ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.294 та ч.2 ст.312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції про повернення заяви позивачу розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів доходить висновку про наявність підстав для її задоволення.
Як передбачено п.6 ч.1 ст.171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує,   чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
За правилами ч.ч.1,2 ст.169 КАС України, суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених ст.ст.160,161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. 
Частиною 4 ст.169 КАС України регламентовано, що позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Аналіз наведених норм свідчить, що залишення позовної заяви без руху - це тимчасовий захід, який застосовується судом з метою усунення позивачем недоліків позовної заяви та дотримання порядку її подання. Недоліки можуть стосуватися як позовної заяви (змісту та форми), так і порядку подання. 
При цьому, слід зазначити, що оцінка позовної заяви та констатація певних недоліків у ній є суб`єктивною. Водночас, беручи до уваги завдання суду забезпечити розгляд і вирішення справи в розумний строк, суд може не залишати позовну заяву без руху, якщо недоліки є «неістотними», можуть бути усунуті в процесі підготовки справи до судового розгляду і не впливають на оцінку обставин, які є підставою для відкриття провадження у справі. Подання ж доказів можливе на наступних стадіях процесу, а тому суд не повинен через неподання доказів при пред`явленні позову залишати заяву без руху та повертати заявнику.
Так, приймаючи оскаржувану ухвалу, суддя окружного суду виходив із того, що незважаючи на вимоги ухвали від 09.11.2021р. позивачем не надано належним чином оформленої заяви про усунення недоліків позовної заяви із відповідними додатками (документами), що, відповідно до п.1 ч.4 ст.169 КАС України, є підставою для повернення позову.
Однак, суд апеляційної інстанції вважає такий висновок судді 1-ї інстанції необґрунтованим та безпідставним, з огляду на наступне.
Так, процесуальне законодавство дійсно встановлює певні вимоги до змісту позовної заяви. Такі вимоги визначені у ст.160 КАС України.
Згідно з приписами цієї норми, у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування, зміст позовних вимог і виклад обставин, якими він обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог відносно кожного з відповідачів, а також зазначає докази, що підтверджують вказані обставини. У позовній заяві також можуть бути вказані й інші відомості, необхідні для правильного вирішення спору (п.п.4-5,9 ч.5 цієї статті).
Як уже було встановлено вище, серед недоліків, неусунення яких фактично стало підставою для прийняття оскаржуваної ухвали, судом 1-ї інстанції було визначено невідповідність позовної заяви вимогам п.п.4-5 ч.5 ст.160 КАС України.
Аналізуючи зміст адміністративного позову Приморської районної адміністрації ОМР, колегія суддів вважає, що наведені обставини, якими обґрунтовані позовні вимоги та зміст позовних вимог, цілком дають можливість встановити предмет спору, яким, у даному випадку, є зобов`язання відповідачів демонтувати самовільно улаштовані елементи благоустрою, які розташовані за адресою: м.Одеса, Гагарінське плато, 5/2 (територія двору), металеві ворота - 2 одиниці, шлагбаум - 2 одинці, та не чинити перешкод у доступі до території, прилеглої до будинку, за адресою: м.Одеса, Гагарінське плато, 5/2 .
Підставою ж для подання даного адміністративного позову є незаконне, на думку позивача, розміщення на прилеглій території до будинку №5/2 по Гагарінському плато елементів благоустрою, які перешкоджають вільному доступу до території загального користування, зокрема, і проїзду автотранспорту дорогою на ділянці, розташованій уздовж житлового комплекту.
Однак, наголошуючи на тому, що така позовна вимога не відповідає приписам КАС України, суд 1-ї інстанції не врахував наступного. 
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч.4 ст.5 КАС України).
У той же час, за правилами ст.9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Колегія суддів звертає увагу, що зі змісту ч.4 ст.160 КАС України вбачається право позивача викладати обставини, якими обґрунтовуються вимоги, з метою чого позивач в даному питанні користується певною свободою. Тобто, процесуальне законодавство не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) відповідного порушення. Зміст вимог та виклад обставин, якими обґрунтовуються такі вимоги, в кожному конкретному випадку можуть різнитися, але поряд з цим принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові межі події порушення, нормативне регулювання спірних правовідносин, та обставини, за яких можна ухвалити одне із обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною/неприйнятною. 
При цьому, суд має оцінити переконливість викладених доводів на предмет їх достатності для задоволення позову і не може перебирати на себе права позивача у цих питаннях.
У свою чергу, з урахуванням наведених вище положень ч.2 ст.9 КАС України, суд 1-ї інстанції не був в подальшому позбавлений можливості з`ясувати чи уточнити зміст позовних вимог суб`єкта владних повноважень до суб`єктів приватного права (відносно кожного з відповідачів у справі) у розрізі загального предмету та підстав заявленого позову, а також, у випадку необхідності, використати надані йому процесуальні повноваження з метою визначення іншого способу захисту суспільних інтересів. При цьому, також не слід забувати, що позивач, у відповідності до ст.47 КАС України, наділений правом неодноразово уточнювати або змінювати заявлені ним позовні вимоги.
Отже, оцінюючи поданий позивачем позов, колегія суддів доходить висновку, що викладені у ньому вимоги та обставини є цілком зрозумілими і надавали можливість їх розглянути та вирішити справу по суті.
Крім того, залишаючи позовну заяву без руху, суд першої інстанції також зазначив й про те, що позивач нібито не долучив у повному обсязі доказів, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, та нібито не належним чином засвідчив їх копії.
Дійсно, відповідно до ч.4 ст.161 КАС України, позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).
Статтею 77 КАС України передбачено, що докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, окрім випадків, визначених цим Кодексом. Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.
Про витребування доказів за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи, або про відмову у витребуванні доказів суд постановляє ухвалу (ч.3 ст.80 КАС України).
Як визначено у ч.10 ст.79 КАС України, докази, які не додані до позовної заяви чи до відзиву на неї, якщо інше не визначено цим Кодексом, подаються через канцелярію суду з використанням Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи або в судовому засіданні з клопотанням про їх приєднання до матеріалів справи.
Також, слід звернути увагу й на те, що за правилами ч.2 ст.94 КАС України, письмові докази подаються в оригіналі або ж в належним чином засвідченій копії, якщо інше не визначено цим Кодексом. 
Якщо подано копію (електронну копію) письмового доказу, суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи може витребувати у відповідної особи оригінал письмового доказу. Якщо оригінал письмового доказу не поданий, а учасник справи або суд ставить під сумнів відповідність поданої копії (електронної копії) оригіналу, такий доказ не береться судом до уваги (ч.6 ст.94 КАС України).
Проаналізувавши наведені норми КАС України, можна дійти висновку, що суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи шляхом прийняття ухвал про витребування доказів. Водночас, позивач у випадку не долучення певного доказу до позовної заяви має право в ході розгляду справи заявити клопотання про долучення цих доказів до матеріалів справи. У разі ж, якщо суд ставить під сумнів відповідність поданої копії документа, який долучений до матеріалів справи, відповідний доказ може не братися судом до уваги.
Натомість, зазначена обставина (подання доказів до відкриття провадження у справі) не може бути безумовною підставою для повернення позовної заяви.
Оцінка доказів у межах заявлених позовних вимог надається судом при ухваленні рішення по суті спору (ст.244 КАС України). Відповідно, до відкриття провадження у справі суд не може ані здійснювати оцінку доказів (у т.ч. їх обсяг), ані роз`яснювати, які докази можуть підтверджувати ті чи інші обставини справи, ані досліджувати докази.
Відповідно до положень ч.5 ст.161 КАС України, що у разі необхідності до позовної заяви додаються клопотання та заяви позивача про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, участь у судовому засіданні стосовно розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, звільнення (відстрочення, розстрочення або зменшення) від сплати судового збору, про призначення експертизи, витребування доказів, про забезпечення надання безоплатної правничої допомоги, якщо відповідний орган відмовив у її наданні, тощо.
Відтак, факультативними елементами позовної заяви є клопотання та заяви. Вони можуть додаватися до позовної заяви окремо, а можуть зазначатися безпосередньо у позовній заяві. В останньому випадку у позовній заяві зазначається мотивувальна частина клопотання, а прохальній частині - його зміст.
Разом із тим, клопотання позивача не є його позовними вимогами та вирішуються на стадії відкриття провадження чи підготовки справи до розгляду відповідною ухвалою суду. Необхідність подання тих чи інших клопотань вирішує особа, яка звертається з позовною заявою. 
Тобто, суд не може за власною ініціативою вимагати від позивача заявлення «необхідних» клопотань, хоча може звернути увагу на це або при розгляді справи по суті поставити це питання на обговорення сторін.
Що ж стосується необхідності надання позивачем доказів надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення іншим учасникам справи копії позовної заяви та доданих до неї документів, то колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч.2 ст.161 КАС України, суб`єкт владних повноважень при поданні позову зобов`язаний додати до позовної заяви доказ надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення іншим учасникам по справі, копії позовної заяви та доданих до неї документів.
Як на доказ виконання вимог вказаної процесуальної норми, позивач послався на фіскальні чеки, що були надані ним разом із позовною заявою та підтверджували відправку відповідачам рекомендованого листа з повідомленням про вручення.
Як визначено п.8 «Правил надання послуг поштового зв`язку» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2009р. №270), оператори поштового зв`язку надають послуги з пересилання внутрішніх та міжнародних поштових відправлень, поштових переказів, зокрема, до внутрішніх поштових відправлень належать: листи - прості, рекомендовані, з оголошеною цінністю.
Згідно з п.11 Правил №270, поштові відправлення, в залежності від технології приймання,  обробки, перевезення, доставки/вручення, поділяються на такі категорії: прості, рекомендовані, без оголошеної цінності, з оголошеною цінністю.
Пунктом 2 Правил №270 визначено, що «розрахунковий документ» - це документ встановленої відповідно до Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг» форми та змісту (касовий чек, розрахункова квитанція тощо), що підтверджує надання послуг поштового зв`язку.
Статтею 13 Закону України «Про поштовий зв`язок» передбачено порядок надання поштового зв`язку, зокрема, абз.3 встановлено, що у договорі про надання послуг поштового зв`язку, якщо він укладається у письмовій формі, та у квитанції, касовому чеку тощо, якщо договір укладається в усній формі, обов`язково зазначаються найменування оператора та об`єкта поштового зв`язку, які надають послуги, дата та вид послуги, її вартість. У договорі, стороною якого є національний оператор зв`язку, укладеному у будь-якій формі, має міститися попередження про недопущення пересилання письмової кореспонденції, виконаної і розтиражованої друкарським способом, без вихідних даних (тираж, назва друкарні, номер замовлення та інше). За недотримання цієї вимоги несе відповідальність оператор поштового зв`язку.
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про те, що належним доказом надіслання суб`єктом владних повноважень поштового відправлення є квитанція або касовий чек, в якому зазначено найменування оператора та об`єкта поштового зв`язку, які надають послуги, дата та вид послуги, її вартість.
Така позиція суду узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 20.06.2018р. у справі №820/1186/17 та від 05.09.2019р. у справі №520/9380/18, які є обов`язковими для врахування судом у силу вимог ч.5 ст.242 КАС України. 
Вказане свідчить про виконання позивачем вимог ч.2 ст.161 КАС України.
Судова колегія зазначає про те, що за змістом ч.2 ст.6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції     про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950р., необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише і фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.
Зокрема, Європейським судом з прав людини зазначено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з п.1 ст.6 Конвенції. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду скарг заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист ( рішення у справах «Zubac v. Croatia», «Beles and Others v. the Czech Republic», №47273/99, п.п.50-51 та 69, та «Walchli v. France», №35787/03, п.29).
При цьому, Європейський суд з прав людини провів лінію між «формалізмом» та «надмірним формалізмом». Так, «формалізм» є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Однак, «надмірний формалізм» заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.
У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики Європейського суду з прав людини включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справі «Kutic v. Croatia», заява №48778/99, п.25).
Рішеннями Європейського суду з прав людини визначено, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним». Для того щоб право на доступ було ефективним, особа «повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права» (рішення у справах «Bellet v. France» та «Nunes Dias v. Portugal»).
Проте, суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) може позбавити заявників права звертатися до суду (рішення у справі «Perez de Rada Cavanilles v. Spain»).
Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини неможливості повернення позовної заяви з підстав неусунення її недоліків через те, що визначені в ухвалі про залишення позовної заяви без руху недоліки не узгоджувалися з приписами ст.ст.160-161 КАС України, дають підстави для висновку, що безпідставно постановлена оскаржувана ухвала фактично зумовила утворення перешкод особі у доступі до правосуддя, у зв`язку з чим підлягає скасуванню. 
За правилами ст.320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
У відповідності до ч.3 ст.312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, ухвала судді Одеського окружного адміністративного суду - скасуванню, а справа - направленню до того ж суду для продовження її розгляду по суті.
Керуючись ст.ст.169,241,243,308,311,312,320,321,322,325,328 КАС України, апеляційний суд,-
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради - задовольнити.
Ухвалу судді Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021р. - скасувати та направити справу №420/20401/21 до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 21.01.2022р. 

Головуючий у справі
суддя-доповідач:                                                                                           Ю.В. Осіпов 

Судді:                                                                                                          О.О. Димерлій   

                                                                                                                   В.О. Скрипченко