П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

05 квітня 2022 р.	м.Одеса	Справа № 420/10123/20	

 	Головуючий в 1 інстанції: Юхтенко Л.Р.                                 Дата і місце ухвалення: 08.12.2021р., м. Одеса                                   	
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду 
у складі:
головуючого  –   Ступакової І.Г.
суддів             –    Бітова А.І.
–          Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року по справі за адміністративним позовом військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ) Державної прикордонної служби України до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И Л А :

В жовтні 2020 року військова частина НОМЕР_1 (Ізмаїльський прикордонний загін) Державної прикордонної служби України звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби, в якому просила суд:
-          визнати протиправними дії відповідача щодо висунення вимог, які вказані у пунктах 2,4,5 вимоги Південного офісу Держаудитслужби №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р. «Вимога щодо усунення виявлених порушень»;
-          визнати протиправними та скасувати пункти 2,4,5 вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р. 
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що за наслідками проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в/ч НОМЕР_1 за період з 01.01.2018р. по 30.04.2020р. Південним офісом Держаудитслужби надіслано позивачу вимогу щодо усунення виявлених порушень №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р., пункти 2,4,5 якої є незаконними та підлягають скасуванню. Зокрема, в пункті 2 вказаної вимоги відповідач вимагає провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зарахувати в рахунок майбутніх платежів заяво сплачені кошти в сумі 65346,84 грн., що нараховувалось на суми компенсації за невикористану відпустку звільненим військовослужбовцям в розмірі 22%. Вказаний пункт вимоги не відповідає абз.2 п.1 ч.1 ст.7 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування», згідно якого базою нарахування єдиного внеску для військової частини є сума компенсації за невикористану відпустку військовослужбовцям. Пунктом 4 вимоги Південний офіс Держаудитслужби вимагає забезпечити надходження коштів від не проведеної індексації орендної плати за розташування та розміщення підрозділів ДП «АМПУ» на ВПС «Вилкове» на загальну суму 84857,44 грн. При цьому, відповідачем не враховано, що договір від 23.03.2017р. №39-В-ФДЛ-17/92/1-17 не є договором оренди приміщень, а є договором про спільну діяльність, яким не передбачено передачу приміщень на певний строк у користування за плату. В обґрунтування незаконності п.5 вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р. позивач зазначав про відсутність підстав для стягнення з військовослужбовців заборгованості за послуги опалення (комунальні послуги) відповідно до ст.ст. 130-136 КЗпП України, оскільки  КЗпПУ на військовослужбовців не поширюється, а стягнення заборгованості за комунальні послуги проводиться судом за правилами, встановленими ЦПК України, і будь-якого відношення до трудових відносин не має.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, військова частина НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ) Державної прикордонної служби України подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення від 08.12.2021р. з прийняттям нового судового рішення – про задоволення позову.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції не надано належної правової оцінки посиланням позивача на те, що ч.1 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою КМУ від 20.04.2006р. №550, передбачено, що при виявленні порушень законів чи інших нормативно-правових актів, а також при наявності збитків державі чи об`єкту контролю, територіальний орган Держаудитслужби повинен про це зазначити у акті ревізії чи у вимозі. Однак, ні в акті ревізії від 31.07.2020р., а ні у пунктах 2,4,5 вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р. не зазначено про збитки державі чи військовій частині НОМЕР_1 та їх розмір. 
Апелянт просить суд апеляційної інстанції врахувати, що у поданому ним позові  оскаржується не правильність обчислення виявлених збитків чи їх розмір, як про це зазначив суд першої інстанції, а висновки про наявність порушень законодавства з боку в/ч НОМЕР_1 , які суперечать законодавству України (правомірність вимог контролюючого органу).
Також, в апеляційній скарзі апелянт, з посиланням на положення норм чинного законодавства, обґрунтовує незаконність пред`явлених до нього Південним офісом Держаудитслужби вимог, зазначених у пунктах 2,4,5 вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.
Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, відповідно до п.8.11 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І півріччя 2020 року (в частині інспектувань) та п. 1.1.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю, у період з 26.05.2020р. по 24.07.2020р. Південним офісом Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2018р. по 30.04.2020р.
За результатами проведеного заходу контролю відповідачем складено акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2018р. по 30.04.2020р. від 31.07.2020р. №08-11/22, яким зафіксовано ряд порушень. 
У зв`язку з цим, Південним офісом Держаудитслужби військовій частині НОМЕР_1 висунуто вимогу щодо усунення виявлених порушень №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р. 
Зокрема, в пункті 2 вказаної Вимоги зазначено, що на порушення вимог ч.2 ст.7 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування» на суми компенсації за невикористану відпустку звільненим військовослужбовцям проводилося нарахування єдиного соціального внеску в розмірі 22%, що призвело до необґрунтованого нарахування та перерахування єдиного соціального внеску в загальній сумі 65346,84 грн. (у т.ч. за 2018 рік – 23323, 63 грн., за 2019 рік – 31911,80 грн., січень-квітень 2020 року – 10111,41 грн.).
У зв`язку з встановленим порушенням  Південний офіс Держаудитслужби вимагав провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску та зарахувати в рахунок майбутніх платежів зайво сплачені кошти в сумі 65346,84 грн. 
В пункті 4 Вимоги зазначено, що на порушення абз.3 п.1 ст.10 Закону України «Про оренду  державного та комунального майна», ч.1 ст.3, чч. 3-7 ст.8, ч.ч.1, 5, 8 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», внаслідок не проведення нарахування індексації орендної плати приміщень за період з 01.01.2018р. по 30.04.2020р. військовою частиною недоотримано  коштів в загальній сумі 84857,44 грн. (у т.ч. за 2018 рік – 26594,77 грн., за 2019 рік – 42886,49 грн., за січень – квітень 2020 року – 15376,18 грн).
У зв`язку з встановленим порушенням  Південний офіс Держаудитслужби вимагав забезпечити надходження коштів від не проведеної індексації орендної плати за розташування та розміщення підрозділів ДП «АМПУ» на ВПС «Вилкове» на загальну суму 84857,44 грн.
В пункті 5 Вимоги зазначено, що на порушення ч.ч. 1, 5 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», ст.ст. 23, 87 Бюджетного кодексу України, п.п. 1, 46 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р. №228, витрати за послуги опалення мешканцями відомчого житла на ВПС «Рені» за період опалювального сезону (листопад 2019 року - квітень 2020 року) не відшкодовувалися, у зв`язку з чим встановлено покриття витрат фізичних осіб за рахунок бюджетних коштів військової частини при відсутності дебіторської заборгованості в обліку на загальну суму 8456,07 грн. (у т.ч. за 2019 рік – 1095,36 грн., за 2020 рік – 7360,71 грн.).
У зв`язку з встановленим порушенням  Південний офіс Держаудитслужби вимагав стягнути з осіб, винних у безпідставному покритті за рахунок бюджетних коштів витрат сторонніх фізичних осіб, витрати у порядку та  розмірі встановленому ст.ст. 130-136 КЗпП України.
Не погоджуючись із законністю пунктів 2,4,5 вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р., а також із правомірністю дій Південного офісу Держаудитслужби щодо пред`явлення позивачу вимог, які вказані у пунктах 2,4,5 вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р., в/ч 1474 звернулася з даним позовом до суду.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимог позову в/ч НОМЕР_1 про визнання протиправними дій щодо висунення вимог, які вказані у пунктах 2,4,5 вимоги Південного офісу Держаудитслужби №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р., оскільки органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Що ж до позовної вимоги про визнання протиправними та скасування пунктів 2,4,5 вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р., то суд першої інстанції зазначив, що  збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою у спірних пунктах вимоги, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю; наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.
Відповідно до положень статті 1 Закону України від 26.01.1993р. №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016р. №43 (далі - Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).
Згідно пункту 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-ХІІ, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом, зокрема, у постановах від 02.02.2020р. у справі №804/2282/16, від 20.03.2020р. у справі №814/380/17, від 02.04.2020р. у справі №820/3534/16, від 09.04.2020р. у справі №0940/1822/18 та від 30.07.2020р. у справі №817/663/18, в яких Верховний Суд зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
Отже, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Як вбачається з матеріалів спрфави, у пунктах 2,4,5 оскаржуваної вимоги вказано на допущені позивачем порушення, у результаті яких заподіяні збитки, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
Зокрема, спірними пунктами вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р. Південний офіс Держаудитслужби вимагав: провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску та зарахувати в рахунок майбутніх платежів зайво сплачені кошти в сумі 65346, 84 грн.; забезпечити надходження коштів від непроведеної індексації орендної плати за розташування та розміщення підрозділів ДП «АМПУ» на ВПС «Вилкове» на загальну суму 84857, 44 грн.; стягнути з винних осіб у безпідставному покритті за рахунок бюджетних коштів витрат сторонніх фізичних осіб витрати у порядку та  розмірі встановленому ст. ст. 130-136 КЗпП України на загальну суму 8456,07 грн.
Таким чином, як в акті ревізії від 31.07.2020р., так і у пунктах 2,4,5 вимоги №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р. контролюючим органом зазначено про збитки державі чи військовій частині НОМЕР_2 та визначено їх розмір, що спростовує доводи апелянта щодо протилежного.
Натомість позивач, звертаючись до суду з позовом, фактично не погодився з висновками акту ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування збитків.
Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення цих збитків. Наявність збитків, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.
Отже, у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.
Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.
Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування збитків, виявлених уповноваженим органом.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2019р. у справі №820/339/17, від 11.02.2020р. у справі №804/2282/16, від 17.06.2021р. у справі №0440/6907/18 та від 22.07.2021р. у справі №520/1039/19.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що звернення позивача з позовом про визнання протиправними та скасування пунктів 2,4,5 вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства №15-08-23-14/1315-2020 від 28.08.2020р., які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.
Доводи апеляційної скарги військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ) Державної прикордонної служби України правильність висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для задоволення апеляційної скарги позивача та скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не вбачає.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів 

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу військової частини НОМЕР_1 (Ізмаїльський прикордонний загін) Державної прикордонної служби України залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.                                                                   
Повний текст судового рішення виготовлений 05 квітня 2022 року.

Головуючий:                                                                                                                     І.Г. Ступакова

Судді:                                                                                                                                А.І. Бітов

                                                                                                                                        О.В. Лук`янчук