ПОСТАНОВА
Іменем України

17 лютого 2022 року 
м.Київ
справа №560/1651/20
провадження № К/9901/3376/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Кам`янець-Подільської міської ради 
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року (суддя Матущак В.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року (головуючий суддя Капустинський М.М., судді Смілянець Е. С., Сапальова   Т.В.)
у справі № 560/1651/20 
за позовом ОСОБА_1 
до Кам`янець-Подільської міської ради 
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Кам`янець-Подільської міської ради, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Кам`янець-Подільської міської ради щодо не прийняття рішення про передачу у власність земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,0430 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 6810400000:08:001:0054;
- зобов`язати Кам`янець-Подільську міську раду затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,0430 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 6810400000:08:001:0054.
2.          Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22   травня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року, позов задоволено: визнано протиправною бездіяльність Кам`янець-Подільської міської ради щодо не прийняття рішення про передачу у власність земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,430 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 6810400000:08:001:0054; зобов`язано Кам`янець-Подільську міську раду затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,430 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 6810400000:08:001:0054.
3.          Відповідач з судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року і прийняти нове рішення, яким у позові відмовлено.
4.          Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням дев`ятої сесії 6-го скликання Кам`янець-Подільської міської ради Хмельницької області від 15 вересня 2015 року № 39/90 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 » було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 430кв.м. (0,0430 га), за адресою проспект Грушевського 72а за рахунок земель Кам`янець-Подільської міської ради з земель житлової та громадської забудови для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
6.          На підставі вказаного рішення та договору на виконання робіт Товариством з обмеженою відповідальністю "Джафар" розроблено проект землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність, загальною площею 0,0430 га, який було погоджено висновками про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Департаментом містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради Хмельницької області від 10 травня 2016 року № 1679 та Відділом Держгеокадастру у м.Кам`янець-Подільському Хмельницької області від 29 квітня 2016 року № 34.28-0.6-84/41-16 та в якому зазначено: "розглянувши проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, керуючись положеннями чинних нормативних документів та законодавчих актів, Департамент містобудування та архітектури та Відділ Держгеокадастру у м.   Кам`янець-Подільському Хмельницької області погоджує його з обмеженням користування земельною ділянкою в охоронній зоні інженерних мереж згідно ДБН 360-92** "Планування і забудова міських та сільських поселень" та вважає за можливе передати у власність гр. ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,0430 га, яка буде використовуватись для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою АДРЕСА_1 . Кінцеві умови передачі (відведення) земельної ділянки визначаються рішенням Кам`янець-Подільської міської ради".
7.          У Державний земельний кадастр внесено земельну ділянку площею 0,0430 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , якій присвоєно кадастровий номер: 6810400000:08:001:0054, про що свідчить витяг від 16 листопада 2016 року НВ-6803991552016.
8.           ОСОБА_1 неодноразово звертався до відповідача із заявами про затвердження проекту землеустрою.
9.          Листами від 01 лютого 2017 року № 2/02-14-408; від 07 грудня 2017 року №2/02-14-5183; від 07 травня 2018 року № 2/02-14-2141; від 08 жовтня 2018 року № 2/02-14-4490; від 12 квітня 2019 року № 6/02-14-1810; від 12 листопада 2019 року № 5/02-14-4818 та від 06 лютого 2020 року № 2/02-14-542 Кам`янець-Подільська міська рада повідомляла ОСОБА_1 , що затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 430 кв.м. (0,0430 га) за вказаною адресою для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, з обмеженням користування земельною ділянкою в охоронній зоні інженерних мереж було розглянуто на черговому пленарному засіданні сесії Кам`янець-Подільської міської ради, але рішення не прийнято у зв`язку із не набранням необхідної кількості голосів під час голосування депутатів міської ради з цього питання.
10.          Не погодившись з такою бездіяльністю відповідача у погодженні проекту землеустрою, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11.          Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що відповідач допустив протиправну бездіяльність. Суди вважали, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача є саме зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,430 га.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи.
13.          Заявник у касаційній скарзі стверджує, що, ні суд першої, ні апеляційної інстанцій не взяли до уваги те, що рішенням 9-ї сесії 6-го скликання Кам`янець-Подільської міської ради від 15 вересня 2015 року № 39/90 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 ", ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 430 кв.м. (0,0430 га), за адресою АДРЕСА_1 за рахунок земель Кам`янець-Подільської міської ради з земель житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Натомість, в оскаржених судових рішеннях, вказано площу, належну до затвердження, 0,430 га, що значно більше ніж 430 кв.м. (0,0430 га) - площа земельної ділянки, на яку було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо її відведення.
14.          Відповідач стверджує, що зобов`язання суду затвердити проект землеустрою є втручанням у дискреційні повноваження Кам`янець-Подільської міської ради, а також порушує права кожного з депутатів міської ради на голосування на сесії ради щодо питання затвердження або незатвердження проекту землеустрою.
15.          У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та стверджує, що суди обрали належний спосіб захисту його порушеного права.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17.          У силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частини 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
18.          Порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність регламентований положеннями статті118 ЗК України.
19.          Частинами 7 та 8 статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
20.          Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
21.          Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
22.           У свою чергу, частиною 1 статті 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
23.          Відповідно до частини 4 статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
24.          Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина 5 статті 186-1 ЗК України).
25.          У частині 6 статі 186-1 ЗК України передбачено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
26.          Отже, ненабрання необхідної більшості голосів депутатів не може бути підставою для законної відмови у погодженні проекту землеустрою відповідно до норм ЗК України.
27.          Своєю чергою, неприйняття протягом 3-х років одного з двох рішень міською радою є протиправною бездіяльністю відповідача.
28.          Отже, суди попередніх інстанцій вірно задовольнили позов в частині визнання протиправної бездіяльності Кам`янець-Подільської міської ради.
29.          При цьому слід зазначити, що суди попередніх інстанцій допустили описку у зазначенні площі земельної ділянки зазначивши, 0,430 га замість вірної 0,0430 га.
30.          Колегія суддів вважає таке зазначення саме опискою, оскільки у позовній заяві ОСОБА_1 зазначав площу 0,0430 га і матеріалами справи підтверджено, що площа спірної земельної ділянки складає 430 кв.м, що дорівнює 0,0430 га.
31.          Щодо належного способу захисту та доводів касаційної скарги про втручання у дискреційні повноваження міської ради, Верховний Суд враховує таке.
32.           Положеннями п. 31 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що питання регулювання земельних відносин відповідно до Закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
33.          За приписами ч. 5 ст. 60 вказаного Закону органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
34.          Стаття 59 цього Закону визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
35.          Виходячи з наведених правових норм, рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок, залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
36.          Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
37.          Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
38.          Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;
2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
39.          Суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
40.          У такому випадку суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
41.          Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України, критеріям, за загальним правилом, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
42.          Водночас, зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. 
43.          Позивач помилково вважає, що у міської ради немає дискреційних повноважень та можливості вибору одного з двох рішень, оскільки погодження проекту землеустрою є складною процедурою, яка залежить не тільки від того, чи було позивачем надано всі необхідні документи, а й від того чи отримано всі необхідні погодження від законодавчо визначених органів влади, чи відповідає проект землеустрою вимогам чинного законодавства, містобудівній документації.
44.          Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 13 січня 2022 року у справі № 200/13539/19-а.
45.          З урахуванням викладеного, належним способом захисту порушеного права у контексті обставин цієї справи буде зобов`язання відповідача внести на розгляд заяву позивача стосовно виділення йому земельної ділянки на чергову сесію міської ради з прийняттям рішення відповідно до чинного законодавства та висновків Суду, зроблених у цій справі.
46.          Щодо доводів позивача про те, що міська рада неодноразово призначала на розгляд сесії міської ради клопотання позивача, але жодного разу не було набрано необхідної кількості голосів для прийняття рішення, Верховний Суд роз`яснює позивачу про існування інституту судового контролю, передбаченого ст. ст. 382 - 383 КАС України. Отже, якщо відповідач  буде ухилятися від виконання судового рішення у цій справі, то ОСОБА_1 може звернутися до суду, який ухвалив рішення у справі із заявою про встановлення судового контролю.
47.          За таких обставин, доводи касаційної скарги знайшли часткове підтвердження, судові рішення підлягають скасуванню в частині зобов`язання відповідача погодити проект землеустрою із прийняттям у цій частині нового рішення про зобов`язання Кам`янець-Подільської міської ради внести на розгляд заяву позивача стосовно виділення йому земельної ділянки на чергову сесію міської ради та розглянути таку заяву належним чином.
48.          За правилом частин 1, 2 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Керуючись статтями 341, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Кам`янець-Подільської міської ради - задовольнити частково. 
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28   грудня 2020 року у справі №560/1651/20 скасувати в частині зобов`язання відповідача погодити проект землеустрою і в цій частині прийняти нове рішення.
Зобов`язати Кам`янець-Подільську міську раду винести на чергову сесію міської ради та розглянути відповідно до чинного законодавства та висновків Суду, зроблених у цій справі, питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,0430 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 6810400000:08:001:0054.
В іншій частині рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року у справі №560/1651/20 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб