УХВАЛА

16 лютого 2022 року 
м. Київ

cправа №  914/1946/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:  Краснов    Є.    В. - головуючий, Могил С. К., Уркевич В. Ю., 
секретар судового засідання - Астапова Ю. В., 
розглядаючи у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Львівської міської ради на постанову Західного апеляційного господарського суду від 18.11.2021 (колегія суддів: Гриців    В. М., Зварич О. В., Якімець Г. Г.) і рішення Господарського суду Львівської області від 28.01.2021 (суддя Долінська О. З.) у справі
за позовом керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави до 1) Львівської міської ради, 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельний альянс" про визнання недійсними рішення органу місцевого самоврядування та договору оренди землі,
за участю представників:
прокуратури - Шекшеєва В. С.,
відповідача-1 - Поліщук О. С.,
відповідача-2 - не з`явилися,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1.          Керівник Львівської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави звернувся до Господарського суду Львівської області з позовом до Львівської міської ради (далі - Львівська міськрада) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельний альянс" (далі - ТОВ "Будівельний альянс") про визнання недійсними рішення органу місцевого самоврядування - ухвали Львівської міської ради від 16.11.2017 № 2622 "Про затвердження ТОВ "Будівельний альянс" технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та надання земельної ділянки на пр. Свободи, 45" та договору оренди землі від 06.12.2017, зареєстрованого у Львівській міській раді за № Г-1602. Позивач також просив застосувати наслідки недійсності правочину.
2.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ухвала Львівської міськради та укладений на її підставі договір оренди землі не відповідають вимогам частини 1 статті 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини", статей 19, 20, 53, 54 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), частини 2 статті 16 Закону України "Про оренду землі".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.          Рішенням Господарського суду Львівської області рішенням від 28.01.2021, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 18.11.2021, позов задоволено частково, визнано недійсною та скасовано ухвалу Львівської міськради від 16.11.2017 № 2622, визнано недійсним договір оренди землі від 06.12.2017, в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Короткий зміст касаційної скарги
4.          Львівська міська рада у касаційній скарзі просить рішення та постанову попередніх судових інстанцій скасувати.
5.          Скарга мотивована неправильним застосуванням та порушенням судами норм чинного законодавства, статті 120 ЗК України, статей 203, 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а також прийняттям судових рішень без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
6.          Львівська обласна прокуратура у відзиві просить закрити касаційне провадження, а судові рішення залишити без змін. Заявник наголошує, що справи, на постанови у яких посилається скаржник, не є подібними справі, яка розглядається.
Позиція Верховного Суду
7.          Суди попередніх інстанцій, приймаючи рішення про задоволення позову в частині визнання недійсною ухвали Львівської міськради та договору оренди земельної ділянки виходили з такого.
8.           20.10.2016 Львівською міськрадою прийнято ухвалу № 1166, якою надано ТОВ "Будівельний Альянс" дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 0,0445 га (у тому числі площею 0,0020 га у межах червоних ліній з обмеженнями без права капітального будівництва та посадки багаторічних насаджень) на пр. Свободи, 45 (кадастровий номер 4610136600:02:005:0017) для обслуговування будівлі готелю за рахунок земель житлової та громадської забудови за функцією використання - землі комерції.
9.          Ухвала Львівської міськради від 20.10.2016 № 1166 оскаржувалася прокуратурою в судовому порядку.
08.06.2017 Львівський окружний адміністративний суд за результатами розгляду справи № 813/4701/16 прийняв рішення, яким задовольнив адміністративний позов Львівської місцевої прокуратури № 1, визнав протиправною та скасував ухвалу Львівської міськради від 20.10.2016 № 1166.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постанову Львівського окружного адміністративного суду від 08.06.2017 залишив в силі.
10.          З посиланням на частину 4 статті 75 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) судами при розгляді справи враховано обставини, встановлені у справі № 813/4701/16. Судами встановлено, що ТОВ "Будівельний альянс" є власником будівлі готелю, розташованого за адресою: м.    Львів, пр. Свободи, 45.
Відповідно до Генерального плану м. Львова земельна ділянка знаходиться в межах історичного ареалу (пункт 10 Постанови Верховного Суду у справі від 31.07.2019 № 813/4701/16).
Рішенням Виконавчого комітету Львівської обласної ради народних депутатів від 28.01.1986 № 44 встановлено, що будівля готелю є пам`яткою містобудування і архітектури місцевого значення (пункт 12 Постанови Верховного Суду у справі від 31.07.2019 № 813/4701/16 ).
Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України", з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" затверджено Список історичних населених місць України, в якому є м. Львів.
Рішенням Львівської міськради від 09.12.2005 № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова" визначено межі історичного ареалу міста, де в додатку до цього рішення графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Згідно з цим рішенням, земельна ділянка, що знаходиться за адресою місто Львів, проспект Свободи, 45 відноситься до меж історичного ареалу міста Львова.
11.          Зміна цільового призначення земельних ділянок (тобто переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної частиною 1 статті 19 ЗК України в іншу) здійснюється за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури.
12.          Відповідно до статей 53 та 54 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
13.          Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
14.          Зміна цільового призначення земельних ділянок історико-культурного призначення, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за погодженням з Верховною Радою України.
15.          Відповідно до частини 1 статті 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини" землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
16.          Отже, умовою належності земельної ділянки до даної категорії земель є розташування на ній об`єктів, визначених статями 53, 54 ЗК України, статтею 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
17.          Судами при розгляді справи № 914/1946/20 про визнання недійсною ухвали Львівської міської ради від 16.11.2017 № 2622 "Про затвердження ТОВ "Будівельний альянс" технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та надання земельної ділянки на пр. Свободи, 45" встановлено, що спірна земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури. Неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення, не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури, а не рішенням органу місцевого самоврядування.
18.          Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсним рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам, відмови у реєстрації земельної ділянки або визнання реєстрації недійсною.
19.          Суди встановили, що зазначивши в оскаржуваній ухвалі про надання в оренду спірної земельної ділянки, як землі, яка відноситься до земель житлової та громадської забудови, рада допустила зміну цільового призначення земельної ділянки чим порушила порядок такої зміни, встановлений нормами чинного законодавства.
20.          Щодо вимоги прокурора про визнання недійсним договору оренди землі від 06.12.2017, суди зазначили, що згідно з частиною 1 статті 203 ЦК України зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Враховуючи те, що договір оренди землі від 06.12.2017, укладений на підставі ухвали Львівської міської ради від 16.11.2017 № 2622, яка визнана судом недійсною та скасована, то спірний договір оренди землі підлягає визнанню недійсним на підставі статей 203, 215 ЦК України.
21.          Враховуючи, що наслідком недійсності спірного договору є повернення земельної ділянки, яка є предметом оренди за цим договором, а також те, що договір оренди землі від 06.12.2017 визнається недійсним, суди дійшли висновку, що у них відсутні правові підстави застосовувати наслідки недійсності правочину, які передбачені статтею 216 ЦК України та частиною 2 статті 208 Господарського кодексу України (далі - ГК України). 
22.          Відповідно до пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
23.          При цьому під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де схожі предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Такий правовий висновок викладено у пункті 60 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23.06.2020 у справі № 696/1693/15-ц (провадження № 14-737цс19).
24.          Разом з тим на предмет подібності слід оцінити саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін у справі та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їх змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність необхідно також визначати за суб`єктним і об`єктним критерієм відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими (пункт 39 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19 (провадження № 14-166цс20).
25.          У справі № 712/10864/16-а, на постанову Великої Палати Верховного Суду у якій міститься посилання у касаційній скарзі, розглядався позов приватного підприємства до міської ради про зобов`язання внести зміни в рішення ради щодо визначення цільового призначення земельної ділянки. Верховний Суд не погодився з рішеннями судів попередніх інстанцій про задоволення позову та зазначив, що зобов`язавши міську раду внести зміни до чинного рішення міської ради, суд перебрав на себе повноваження органу місцевого самоврядування та вийшов за межі своїх повноважень. Оскаржуваними судовими рішеннями фактично змінено цільове призначення земельної ділянки із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови. Разом із тим суди попередніх інстанцій на порушення норм матеріального права під час винесення судових рішень не врахували, що приватне підприємство не зверталося на адресу міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок та жодних рішень органом місцевого самоврядування з цього приводу не приймалося.
26.          У справі № 925/642/19, на яку посилається Львівська міська рада у касаційній скарзі, розглядався позов сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення міської ради з підстав порушення відповідачем меж адміністративно-територіальної одиниці - села Родниківки та виділення ним спірної земельної ділянки серед інших земельних ділянок одного земельного масиву як земельної ділянки, що знаходиться у межах міста Умані. Велика Палата Верховного Суду при розгляді цієї справи зазначила, що задоволення позовних вимог сільської ради про визнання незаконним та скасування спірного рішення міської ради про передачу в оренду земельної ділянки третій особі, яке вже було реалізоване і вичерпало свою дію, не призведе до поновлення прав позивача, відновлення володіння, користування або розпорядження ним зазначеним майном, а отже, такі вимоги не є ефективним способом захисту права позивача, яке потребуватиме додаткових засобів захисту. Велика Палала Верховного Суду також зазначила, що виходячи з обставин цієї справи належним способом захисту позивача буде звернення до суду з вимогами про витребування майна із чужого незаконного володіння, якщо позивач був позбавлений права володіння земельною ділянкою, або усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном, якщо позивачу чиняться перешкоди в реалізації цих прав.
27.          Таким чином, правовідносини, які склалися між сторонами у справі, яка розглядається, відрізняються від правовідносин у вказаних вище справах. При цьому справи відрізняються предметами та підставами позовів, змістом правовідносин, фактично-доказовою базою (обставинами справи та зібраними у них доказами).
28.          Отже, правовідносини у справах, на які посилається скаржник, не є подібними правовідносинам у справі, що розглядається.
29.          Таким чином, наведена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена у пункті 1 частини другої статті 287 ГПК України, не отримала підтвердження після відкриття касаційного провадження.
30.          Згідно з пунктом 5 частини першої статті 296 ГПК України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини другої статті 287 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
31.          Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою. Отже, кожна держава встановлює правила судової процедури, зокрема, й процесуальні заборони та обмеження, зміст яких - не допустити безладного перебігу судового процесу (рішення Європейського суду з прав людини у справі "Пелевін проти України" (Pelevin v. Ukraine), заява № 24402/02, § 27, 20.05.2010).
32.          Таким чином, право на касаційне оскарження не є безумовним, а тому встановлення законодавцем порядку доступу до касаційного суду не є обмеженням в отриманні судового захисту, оскільки це зумовлено виключно особливим статусом Верховного Суду, розгляд скарг яким має на меті забезпечувати сталість та єдність судової практики, а не можливість проведення "розгляду заради розгляду". При цьому процесуальні обмеження зазвичай запроваджуються для забезпечення ефективності судочинства, а право на доступ до правосуддя, як відомо, не є абсолютним правом, і певні обмеження встановлюються законом з урахуванням потреб держави, суспільства чи окремих осіб (наведену правову позицію викладено в ухвалі об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27.11.2018 у справі №    910/4647/18).
33.          Отже, із встановленням законодавцем процесуальних фільтрів доступу до касаційного суду право на касаційне оскарження в Україні не є безумовним, що є передбачуваним для учасників судового процесу, виходячи із наведених вище норм ГПК України.
34.          У зв`язку з тим, що Верховний Суд дійшов висновку про закриття касаційного провадження відповідно до приписів статті 296 ГПК України, судовий збір за розгляд касаційної скарги покладається на скаржника та поверненню відповідно до пункту 5 частини першої статті 7 Закону України "Про судовий збір" не підлягає.
Керуючись статтями 234, 235, 296 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської міської ради на постанову Західного апеляційного господарського суду від 18.11.2021 і рішення Господарського суду Львівської області від 28.01.2021 у справі №  914/1946/20 закрити.
Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та оскарженню не підлягає.
                    
Суддя                                                                                                    Є. В. Краснов

Суддя                                                                                                    С. К. Могил

Суддя                                                                                                    В. Ю. Уркевич