ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 січня 2022 року 
м. Київ
справа № 120/3257/19-а
провадження № К/9901/20438/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року (суддя Томчук А.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року (головуючий суддя Боровицький О.А., судді Матохнюк Д.Б., Шидловський В.Б.)
у справі №120/3257/19-а
за позовом ОСОБА_1 
до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення 40 сесії 7 скликання від 24 травня 2019 року № 139 Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, яким відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села);
- зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села).
2.          Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
3.          Не погодившись з такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року та прийняти нове рішення про задоволення позову.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 19 березня 2019 року ОСОБА_1 разом з іншими громадянами звернулася із колективним клопотанням до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0.12 га на кожного, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
5.          До вказаного клопотання позивачем додано графічний матеріал із позначенням бажаного місця розташування земельних ділянок.
6.          За наслідком розгляду вказаного колективного звернення, відповідачем 24 травня 2019 року прийнято рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради, оскільки бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно Генерального плану передбачена під пасовище.
7.          Вважаючи таку відмову протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
8.          Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що у межах спірних правовідносин відповідачем обґрунтовано правомірність прийнятого ним рішення, у той час як позивачем не доведено факту порушення оскаржуваним рішенням його прав.
9.          Суди вважали, що вказівка у клопотанні на правовий режим земельної ділянки має важливе значення, оскільки впливає на розмежування компетенції між суб`єктами владних повноважень щодо розпорядження землею. Так, прохання заявника у клопотанні про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок державної власності і за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області виключає правові підстави задоволення його відповідною сільською радою.
10.          Також судами враховано, що надані позивачем документи містять істотні розбіжності та не дають можливості чітко ідентифікувати земельну ділянку для перевірки її місця розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Дефекти клопотання позивача не дають можливості чітко ідентифікувати земельну ділянку для перевірки її місця розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, що є підставою для відмови у його задоволенні.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням окружним та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
12.          Зокрема, скаржник посилається на те, що суди не взяли до уваги, що при прийнятті відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не було додержано законодавчо визначеної процедури, оскільки відповідач не підготував висновків і рекомендацій за результатами обговорення клопотання позивача з приводу надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, а виготовив лише протокол, що не є тотожним із підготовкою висновків і рекомендацій.
13.          Скаржник вважає, що суди порушили приписи ст. ст. 2, 9 КАС України, оскільки було надано оцінку обставинам, які не були підставою для відмови, обставинам, які не вказувалися в позовній заяві, а також в оскаржуваному рішенні, адже не були підставою для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
14.          У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що оскаржувані судові рішення не відповідають правовій позиції Верховного Суду, яка висловлена у постановах від 17 жовтня 2019 року у справі №811/1845/18 та від 09 січня 2020 року у справі №812/1264/17, в яких зазначено, що графічні матеріали (викопіювання) на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості. Стаття 118 Земельного кодексу України не містить будь-яких особливих вимог до графічних матеріалів, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.
15.          Позивач, з посиланням на судову практику Верховного Суду та ЄСПЛ, вважає, що повноваження відповідача у цій справі не є дискреційними, тому належним способом захисту порушеного права буде саме зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17.          У силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені     Конституцією     та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
18.          Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
19.          Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
20.          Приписами абзацу першого ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
21.          Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
22.          При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
23.          У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.
24.          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
25.          Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 
26.          Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постає перед судами попередніх інстанцій при вирішенні таких спорів є перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
27.          Як встановлено судами, 19 березня 2019 року ОСОБА_1 разом з іншими громадянами звернулася із колективним клопотанням до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0.12 га на кожного, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
Долучений позивачем до клопотання графічний матеріал є фрагментом публічної кадастрової карти. Заявниками сформовано назву поданого матеріалу та зазначено: «Викопіювання земельних ділянок, сільськогосподарського призначення, орієнтовним розміром по 0,12 га на кожного із нас окремо, для ведення садівництва, які знаходяться на території Агрономічної сільської ради Вінницького району вінницької області (в межах села).
28.          Суди попередніх інстанцій керувалися тим, що наданий до клопотання позивачем фрагмент кадастрової карти, не є графічним матеріалом у розумінні ч. 6   ст. 118 ЗК України. На копії ресурсу Публічної кадастрової карти України вказано лише нумерацію частини земельних ділянок. Інших даних, такі як номер кадастрових зон і кварталів, площа кадастрових зон і кварталів немає. 
Виявлений дефект не дає можливості ідентифікувати бажану земельну ділянку для перевірки місця її розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
29.          Верховний Суд звертає увагу, що відповідач не вказував у оскарженому рішенні про те, що неможливо ідентифікувати бажану земельну ділянку.
Підставою прийнятого рішення сільська рада вказала, що бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно з Генеральним планом передбачена під пасовище.
30.          Таким чином, суди мали надати оцінку підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
31.          Проте ні суд першої інстанції, ні суд апеляційної інстанції не досліджував та не перевіряв правомірності та обґрунтованості конкретної підстави, з якої відповідач не надав дозвіл на розробку проекту землеустрою. Зазначені обставини входять до предмету доказування.
32.          У рішенні сільської ради від 24 травня 2019 року № 139 також є посилання на висновок постійної комісії з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища.
33.          Проте суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували вказаний висновок.
34.          Суд першої інстанції у своєму рішенні описав посилання Агрономічної селищної ради на те, що ухвалою суду у іншій адміністративній справі (№ 128/2833/17) раді заборонено приймати рішення та вчиняти будь-які можливі юридичні дії щодо розпорядження та відчуження масивом земель площею 474,6753 га, до якого належить і бажана для позивача земельна ділянка.
35.          Суди взагалі не надали оцінки вказаному аргументу, не дослідили чи були на момент розгляду клопотання позивача у сільської ради повноваження щодо розпорядження земельними ділянками, не пересвідчилися чи дійсно бажана для позивача земельна ділянка розташована у масиві земель площею 474,6753 га, щодо якого існували обмеження, визначені судовим рішенням у справі № 128/2833/17.
36.           Без з`ясування цих обставин неможливо встановити законність прийняття наказу про проведення позапланової перевірки, а так само і законність проведення перевірки.
37.          Враховуючи наведене колегія суддів дійшла до висновку, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не встановлені всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.
38.           Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
39.           Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
40.          Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.
Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року у справі №120/3257/19-а - скасувати.
Справу №120/3257/19-а - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко