ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2022 року 
м. Київ
справа №826/15268/17
адміністративне провадження № К/9901/23925/20  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/15268/17
за позовом Державної авіаційної служби України до Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні авіалінії України» про стягнення коштів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні авіалінії України» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Оксененка О.М., суддів Лічевецького І.О., Шурка О.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи 
У листопаді 2017 року Державна авіаційна служба України (далі - позивач, Державіаслужба) звернулася до суду з позовом до Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні авіалінії України» (далі - ПрАТ «Авіакомпанія «Міжнародні авіалінії України», відповідач) з вимогою стягнути з відповідача на користь Державіаслужби заборгованість у розмірі 15 293 829,55 грн до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року провадження у справі закрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що фізична або юридична особа може бути відповідачем за позовом суб`єкта владних повноважень, якщо право на звернення з таким позовом прямо передбачено законом.
Водночас ані Повітряний кодекс України, ані інші закони у сфері авіації та використання повітряного простору не наділяють Державіаслужбу правом на звернення до суду з позовом про стягнення заборгованості зі сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду 04 серпня 2020 року ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року скасовано, а справу №640/15268/17 направлено до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що для звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до фізичної чи юридичної особи необхідно, щоб таке право було передбачено законом.
Аналізуючи повноваження Державіаслужби, суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідно до підпункту 19 пункту 4 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року №520, Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року №819, саме Державіаслужба забезпечує розрахунок державних авіаційних зборів, надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції вважав, що цей спір виник з підстав реалізації Державіаслужбою її владних управлінських функцій у сфері надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, а тому має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення, а справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що цей спір виник у зв`язку з реалізацією Державіаслужбою своєї компетенції у публічно-правових відносинах є безпідставним.
Відповідач доводить, що на момент виникнення спірних правовідносин жодним законом позивача не було уповноважено на стягнення державних авіаційних зборів із суб`єктів авіаційної діяльності, тим більше у спосіб звернення до суду з відповідним позовом.
Відповідач також вважає, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, помилково послався на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 01 липня 2020 року у справі №826/16739/18, оскільки попри подібність правовідносин, обставини цієї справи та справи №826/16739/18 істотно відрізняються.
Відповідач зазначає, що викладені у справі №826/16739/18 висновки щодо юрисдикції спору про стягнення витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях стосувалися стягнення таких витрат за період квітень-липень 2018 року і були зроблені з урахуванням змін та доповнень, внесених до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року №819, які набрали чинності лише 22 березня 2017 року та не могли бути застосовані до справи, предметом якої є аналогічні авіаційні збори, проте за період січень-травень 2014 року.
Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи і правильно застосовано норми матеріального та процесуального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
Указана касаційна скарга надійшла на адресу Верховного Суду 18 вересня 2020  року.
Ухвалою Верховного Суду від 08 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Підставою для відкриття касаційного провадження були доводи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції вимог пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.
ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України ( тут і далі - у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно з пунктами 1, 7 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Частиною другою статті 17 КАС України встановлено, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
ІV. Позиція Верховного Суду
КАС України визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору і справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
При віднесенні спору до тієї чи іншої юрисдикції важливо враховувати, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий, проте сама участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. 
Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Предметом цього спору є заборгованість відповідача зі збору до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях за січень-травень 2014 року.
Відповідно до статті 67 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України від 19 травня 2011 року №3393-VI (далі - Повітряний кодекс України).
Відповідно до частин першої, другої статті 12 Повітряного кодексу України загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях здійснюються відповідно до Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України.
Загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність - це витрати, пов`язані із забезпеченням виконання основних завдань внутрішньої та зовнішньої державної політики в галузі цивільної авіації, у тому числі державного регулювання науково-технічної, економічної, фінансової, кадрової та соціальної політики щодо використання повітряного простору України, нормативно-правового забезпечення авіаційної діяльності, забезпечення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації. 
Частиною четвертою статті 12 Повітряного кодексу України встановлено, що для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
Згідно з частиною п`ятою статті 12 Повітряного кодексу України надходженнями Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях є державні збори із суб`єктів авіаційної діяльності: 1) за сертифікацію, реєстрацію, перереєстрацію об`єктів та суб`єктів авіаційної діяльності та супроводження їх діяльності; 2) за надання прав на експлуатацію повітряних ліній; 3) за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; 4) за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України; 5) за вчинення офіційних дій, пов`язаних з наглядом у сфері цивільної авіації, у тому числі під час виконання польотів в інших державах за договорами фрахту/лізингу, які розраховуються залежно від кількості та маси повітряних суден, строків тимчасового базування за кордоном та регіонів виконання польотів; 6) з авіаційної безпеки; 7) з інших передбачених законом надходжень.
Частиною дев`ятою статті 12 Повітряного кодексу України встановлено, що перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях визначаються Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 1993 року №819 затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Положення №819).
Відповідно до пункту 1 Положення №819 державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Фонд) створюється при Державному департаменті авіаційного транспорту (Укравітранс) з метою фінансування заходів щодо забезпечення діяльності цивільної авіації в Україні відповідно до вимог Конвенції про міжнародну цивільну авіацію та участі України у міжнародних авіаційних організаціях.
Пунктами 2, 4 Положення №819 встановлено, що Фонд утворюється за рахунок, зокрема, державних зборів за сертифікацію, реєстрацію і перереєстрацію повітряних суден, аеродромів, сертифікацію авіаційного персоналу та експлуатантів авіаційної техніки, сертифікацію юридичних і фізичних осіб, які виконують роботи, пов`язані з розробленням, виготовленням, ремонтом і технічним обслуговуванням авіаційної техніки, за видачу дозволів на бортові радіостанції тощо; державних зборів за видачу дозволів на використання комерційних прав (далі - державні збори), розмір яких затверджується Кабінетом Міністрів України.
Державні збори сплачуються юридичними і фізичними особами (далі - суб`єкти авіаційної діяльності) у розмірах згідно з додатком.
Пунктом 5 розділу ІІ «Експлуатація авіаційної техніки» додатку «Розміри державних зборів за надання державних послуг із сертифікації, реєстрації тощо» до Положення №819, передбачено, що у разі видачі дозволів на експлуатацію повітряних ліній в межах України та/чи міжнародних повітряних ліній державний збір збільшується з розрахунку за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває, у визначених розмірах, що стягуються зі споживача.
Частиною другою статті 29 Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 року №2456-VI передбачено, що до доходів загального фонду Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 1 частини другої статті 67-1 цього Кодексу) належать, зокрема надходження до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року №520 затверджено Положення про Державну авіаційну службу України (далі - Положення №520).
Відповідно до підпункту 19 пункту 4 Положення №520 Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань забезпечує надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
Статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року №3166-VI передбачено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Аналіз наведених положень чинного законодавства дає підстави для висновку, що Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях формується за рахунок державних авіаційних зборів із суб`єктів авіаційної діяльності, контроль за надходженням та використанням яких покладено на уповноважений орган із питань цивільної авіації.
Суд зазначає, що держава може вступати як у цивільні (господарські), так і в адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цивільних правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. У випадку, коли держава вступає в адміністративні правовідносини, вона діє через свої органи як суб`єкт владних повноважень.
Отже, поведінка органів, через які діє держава в цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави в цивільних (господарських) або адміністративних відносинах. При цьому відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, як у цивільних (господарських), так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах.
Метою участі держави в особі відповідних органів в адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто, вступаючи в такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті насамперед захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
Отже, держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, у тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи насамперед із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Виходячи з мети Фонду, природи зборів, які є його надходженнями, завдань і функцій Державіаслужби, на реалізацію яких поданий цей позов, Суд дійшов висновку, що спір у цій справі має ознаки публічно-правового спору, у зв`язку з чим має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Подібні за змістом висновки щодо поширення юрисдикції адміністративних судів на справи за зверненням суб`єкта владних повноважень про стягнення зборів та інших обов`язкових платежів, контроль за справлянням яких покладено на такого суб`єкта владних повноважень, викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження 12-245гс18), від 29 квітня 2020 року у справі № 640/7788/19 (провадження № 11-117апп20) та від 01 липня 2020 року у справі №826/16731/18 (провадження № 11-635апп19).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 липня 2020 року у справі №826/16739/18 також викладено висновок про те, що спір за зверненням Державіаслужби до суб`єкта авіаційної діяльності про стягнення державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже він виник з підстав реалізації Державіаслужбою своїх владних повноважень та відповідно до покладених на неї завдань, зокрема щодо забезпечення надходження та використання коштів Фонду.
Доводи скаржника про те, що висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 01 липня 2020 року у справі №826/16739/18, був зроблений за іншого правового регулювання, що виключає можливість його застосування до спірних правовідносин, Суд відхиляє.
Зміни, внесені до Положення №819 на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року №182, на які посилається скаржник, стосувалися механізму сплати державних зборів, які справляються із суб`єктів авіаційної діяльності, та не змінили змісту спірних правовідносин. 
Отже, суд апеляційної інстанції правильно визначив характер спору, предмет і підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшов обґрунтованого висновку про те, що цей позов має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Переглянувши оскаржуване судове рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновок суду апеляційної інстанції у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідає нормам матеріального та процесуального права, підстави для його скасування чи зміни відсутні.
V. Судові витрати
Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні авіалінії України» залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року у справі №826/15268/17 залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко