ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2022 року

м. Київ
справа № 686/10921/17
провадження № К/9901/65416/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційному порядку справу за позовом Приватного підприємства «Фінмаркет» до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради, третя особа - Приватне підприємство «Буд Кепітал Менеджмент», про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, за касаційною скаргою Виконавчого комітету Хмельницької міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Совгири Д.І., Курка О.П. Матохнюка Д.Б. від 18 вересня 2018 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ 

1. Управлінням архітектури та містобудування Хмельницької міської ради позивачу  видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. На підставі виданих містобудівних умов у позивача виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Рішенням відповідача було скасовано видані містобудівні умови та обмеження. Уважаючи рішення відповідача неправомірним, позивач оскаржив його до суду.

2. Зважаючи на підстави позову та позицію судів попередніх інстанцій, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи є відповідач органом, наділений повноваженнями скасовувати рішення об`єктів нагляду у відносинах містобудівної діяльності?   

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

3. Приватне підприємство «Фінмаркет» звернулось до суду з позовом до виконавчого комітету Хмельницької міської ради, третя особа - Приватне підприємство «Буд Кепітал Менеджмент», про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради Хмельницької області від 28 квітня 2017 року № 274 «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 10/ГП-25.1-04 від         14 січня 2016 року взамін № 114/ГП-25.1-04 від 23 червня 2014 року, виданих Приватному малому підприємству «Фінмаркет» для будівництва висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від                       30 травня 2018 року у задоволенні позовних вимог Приватному підприємству «Фінмаркет» було відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що  рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 28 квітня 2017 року № 274 про скасування містобудівних умов та обмежень земельної ділянки                       № 10/ГП-25.1-04 від 14 січня 1016 року взамін № 114/ГП-25.1-04 від 23 червня 2014 року, видані ПП «Фінмаркет» для будівництва висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства є законним, прийнято на підставі наданих повноважень та є обґрунтованим, а підстав для його скасування судом не встановлено.

6. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року рішення Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від                     30 травня 2018 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги  Приватного підприємства «Фінмаркет» задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради Хмельницької області від 28 квітня 2017 року № 274 «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 10/ГП-25.1-04 від          14 січня 2016 року взамін № 114/ГП-25.1-04 від 23 червня 2014 року, виданих Приватному підприємству «Фінмаркет» для будівництва висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгівельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства».

7. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції, виходив із того, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

8. До повноважень виконавчого комітету Хмельницької міської ради віднесено право скасовувати акти Департаменту архітектури, будівництва та землеустрою, проте право на скасування таких актів відсутнє після їх виконання.

9. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 10/ГП-25.1-04 від 14 січня 2016 року взамін № 114/ГП-25.1-04 від 23 червня 2014 року, виданих Приватному підприємству «Фінмаркет» для будівництва висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгівельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства є індивідуальним, тобто ненормативним актом, оскільки він вичерпує свою дію фактом виконання, адресований конкретній особі, замовнику, і не має загальнообов`язкового значення.

10. На підставі отриманих містобудівних умов та обмежень позивач розпочав проектування об`єкту, уклав ряд договорів, отримав необхідні дозвільні та інші документи.

11. Оскільки на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, виконавчий комітет ради не мав права скасовувати цей ненормативний акт.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, виконавчий комітет Хмельницької міської ради звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року та залишити в силі рішення Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 30 травня 2018 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами попередніх інстанцій установлено, що 05 жовтня 2009 року між Хмельницькою міською радою та Приватним малим підприємством «Фінмаркет» укладено договір оренди землі № 040974200210. На визначених у договорі оренди умовах ПМП «Фінмаркет», на підставі рішення 26 сесії міської ради від 27 травня 2009 року № 20 із земель житлової та громадської забудови, надано в строкове платне користування земельну ділянку площею 0,25 га, розташованої по вулиці Кам`янецькій, 2-А у місті Хмельницькому, терміном на 3 роки (до 27 травня 2012 року).

14. Відповідно до пунктів 3, 4 договору оренди на земельній ділянці знаходиться об`єкт незавершеного будівництва - готельно-торгівельно-розважальний комплекс готовністю 27%. Земельна ділянка передається в оренду разом з об`єктом незавершеного будівництва. 

15. Земельна ділянка передається в оренду під будівництво готельно-торгівельно-розважального комплексу (пункт 15).

16. Згідно із пунктом 30 договору, право орендаря: за письмовою згодою орендаря зводити у встановленому законом порядку житлові, виробничі, культурно - побутові та інші будівлі і споруди та закладати багаторічні насадження.

17. Додатковою угодою № 681010004000640 від 26 червня 2012 року                             ПМП «Фінмаркет» поновлено договір оренди до 27 травня 2015 року.

18. Додатковою угодою № 937/01 від 18 листопада 2015 року поновлено договір оренди до 27 травня 2018 року.

19. 13 червня 2013 року управлінням архітектури та містобудування було видано       ПМП «Фінмаркет» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки             № 111 (м. Хмельницький, вул. Кам`янецька, 2-А). Відповідно до вказаних містобудівних умов та обмежень їх видано щодо такого об`єкта будівництва: 102-х квартирний житловий будинок з вбудовано-прибудованими магазинами та офісними приміщеннями.

20. 23 червня 2014 року управлінням архітектури та містобудування було видано          ПМП «Фінмаркет» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки            № 114/ГП-25.1-04 від 23 червня 2014 року (м. Хмельницький, вул. Кам`янецька, 2-А) щодо нового об`єкта будівництва: 216-ти квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами та офісними приміщеннями та рестораном.

21. 01 листопада 2014 року ПМП «Фінмаркет» було укладено із Державним підприємством «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» договір              № 211-14. Згідно якого ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва», має виконати просторовий перевірочний розрахунок каркасу житлового будинку з вбудовано-прибудованими магазинами та офісними приміщеннями як конструктивної системи «каркас-фундаменти-основа» на сейсмічні навантаження в рамках науково-технічного супроводу на стадії проектування за адресою:                       вул. Кам`янецька, 2-А, м. Хмельницькому.

22. ПМП «Фінмаркет» укладено такі договори: 27 січня 2015 року на виконання у конструктивну частину проекту та робочої документації будівництва висотного 216-ти квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгівельно-офісними приміщеннями та рестораном по АДРЕСА_1 ;                    30 березня 2015 року на виконання проектних робіт щодо розробки проектної та кошторисної документації.

23. 19 лютого 2015 року між ПМП «Фінмаркет» та Комунальним архітектурно-планувальним підприємством було укладено договір, згідно якого виконавець приймає до виконання винос в натурі, основних вісей об`єкта 195-ти квартирного житлового будинку по вул. Кам`янецькій, 2-А у м. Хмельницькому.

24. 02 березня 2015 року між ПМП «Фінмаркет» і ТОВ «Основа спецбуд» було укладено договір підряду № 95, на виконання якого підрядник зобов`язується виконати роботи з випробування чотирьох паль статичним навантаженням на об`єкті 195-ти квартирного житлового будинку по вул. Кам`янецькій, 2-А у м. Хмельницькому.

25. 03 березня 2015 року між ПМП «Фінмаркет» та ПП «Фундаментспецбуд» укладено договір підряду № 6-15, відповідно до умов якого (підрядник) повинен виконати загально-будівельні роботи по улаштуванню буроін`єкційних паль на об`єкті будівництва по вул. Кам`янецькій, 2-А в м. Хмельницькому.

26. 26 листопада 2015 року між ПМП «Фінмаркет» та ДП «Київський інститут інженерних вишукувань і досліджень «Енергопроект»» укладено договір № 204 на виконання інженерно-геодезичних робіт, за умовами якого зазначене державне підприємство бере зобов`язання виконати роботи по сейсмічному мікрорайонуванню для уточнення сейсмічності майданчику будівництва висотного будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями по вул. Кам`янецькій, 2-А, в м. Хмельницькому.

27. На лист ПМП «Фінмаркет» щодо внесення змін в містобудівні умови                            № 114/ГП-25.1-04 від 23 червня 2014 року управління архітектури та містобудування повідомило 13 листопада 2015 року, що відповідно до чинного законодавства, документом, що посвідчує право власності/користування земельною ділянкою є державний акт; витяг про реєстрацію права на ділянку, свідоцтво про право власності; договір оренди або договір суперфіцію. Таким чином, договір № 232-07 від 31 жовтня 2007 року з управлінням житлово-комунального господарства не може слугувати підставою для внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а саме зазначити вказаний договір як документ, що підтверджує право користування земельною ділянкою та збільшити площу ділянки за рахунок прилеглої території. Щодо внесення змін до назви об`єкта будівництва, то у випадку зміни намірів забудови, замовнику необхідно отримати нові містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки у встановленому порядку.

28. 14 січня 2016 року управлінням архітектури та містобудування ПМП «Фінмаркет» було видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки                       № 10/ГП-25.1-04 від 14 січня 1016 року взамін № 114/ГП-25.1-04 від 23 червня 2014 року (м. Хмельницький, вул. Кам`янецька 2-А).

29. 23 лютого 2016 року ПМП «Фінмаркет» уклав із державною установою «Інститут громадського здоров`я ім. О.М. Марзєєва ПАМП України» договір № 617, санітарно-епідеміологічної оцінки стану умов інсоляції та природного освітлення прилеглої території та власних приміщень при спорудженні об`єкта «Будівництво висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства по вул. Кам`янецькій, 2-А, в м. Хмельницькому».

30. 03 березня 2016 року ДУ «Інститут громадського здоров`я ім. О.М. Марзєєва     ПАМП України» видав науковий звіт № 22/509, згідно якого спорудження житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгівельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства по вул. Кам`янецькій, 2-А у м. Хмельницькому не порушить вимог СН 2605-82 та ДБН В.2.5.-28.2006 щодо умов інсоляції та природної освітленості власних приміщень та існуючої прилеглої забудови за умови оздоблення фасадів та торців запроектованого будинку білою атмосферостійкою фарбою.

31. 22 березня 2016 року Державним підприємством «Спеціалізована Державна експертна організація центральна служба Української ДБЕ» видано ПМП «Фінмаркет» «Експертний звіт щодо розгляду проектної документації за проектом «Будівництво висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства по вул. Кам`янецькій, 2-А, в м. Хмельницькому», відповідно до якого проектна документація розроблена з дотриманням вимог до міцності, надійності та довговічності об`єкта будівництва, його експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення і може бути затверджена в установленому порядку.

32. 31 березня 2016 року за результатами вивчення можливості функціонування багатоквартирного будинку з вбудовано-прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства по вул. Кам`янецькій, 2-А, в м. Хмельницькому без сміттєпроводів державною установою «Інститут громадського здоров`я ім. О.М. Марзєєва НАМН України» ПМП «Фінмаркет» надано висновок щодо можливості функціонування будинку без сміттєпроводів, про що зазначається у протоколі державної санітарно-епідеміологічної експертизи № 422 та звіті за результатами робіт для потреб державної санітарно-епідеміологічної експертизи                № 22.2/813 від 31 березня 2016 року. 06 квітня 2016 року Державною санітарно-епідеміологічною службою України ПМП «Фінмаркет» надано висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи, яким визначена можливість функціонування будинку без сміттєпроводів.

33. 07 липня 2016 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було видано замовнику дозвіл ПМП «Фінмаркет» та ген. підряднику ТОВ «Будівельна компанія ВТМ» на виконання будівельних робіт із будівництва висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства по вул. Кам`янецькій, 2-А, в м. Хмельницькому.

34. Рішенням Хмельницької міської ради від 25 січня 2017 року № 54 було надано дозвіл Комунальному підприємству «Парки і сквери м. Хмельницького» дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування під сквер по вул. Парковій, 2-А площею 35290 кв.м., яка включає набережну і виключає можливість використання ПМП «Фінмаркет» будь-яких земельних ділянок, які межують із земельною ділянкою по вул. Кам`янецькій, 2-А.

35. 02 лютого 2017 року між ПМП «Фінмаркет» та Приватним підприємством «Буд Кепітал Менеджмент» було укладено договір про організацію капітального будівництва та передачу функцій замовника, яким сторони врегулювали відносини щодо замовлення, організації та забезпечення будівництва висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства, за адресою:              м. Хмельницький, вул. Кам`янецька, 2-А.

36. Підрядник ПП «Буд Кепітал Менеджмент» уклав ряд договорів купівлі-продажу майнових прав із покупцями на квартири в зазначеному об`єкті, договори на виконання робіт, надання послуг.

37. Рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради № 274 від 28 квітня 2017 року скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 10/ГП-25.1-04 від 14 січня 2016 року взамін № 114/ГП-25.1-04 від 23 червня 2014 року, видані ПМП «Фінмаркет» для будівництва висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства.

38. Уважаючи рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради № 274 від         28 квітня 2017 року скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 10/ГП-25.1-04 від 14 січня 2016 року взамін № 114/ГП-25.1-04 від                     23 червня 2014 року, видані ПМП «Фінмаркет» для будівництва висотного багатоквартирного житлового будинку з вбудовано прибудованими торговельно-офісними приміщеннями та закладами ресторанного господарства протиправним, Приватне підприємство «Фінмаркет» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

39. Касаційна скарга обґрунтована тим, що нормами чинного законодавства допускається  внесення до містобудівних умов та обмежень змін, що категорично відкидає будь-які твердження, що вказаний акт вичерпує свою дію фактом його виконання на стадіях до закінчення будівництва об`єкта.

40. Відповідач зазначає що в аспекті конституційного подання (щодо якого прийнято рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009) Конституційний Суд України роз`яснив встановлене статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» право органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 41. Натомість право виконавчого комітету змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь встановлено статтею 52 вищезазначеного Закону. При цьому, у вказаному рішенні Конституційного Суду взагалі не аналізується стаття 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

42. На думку відповідача ототожнення органу місцевого самоврядування з його виконавчими органами трактування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки актом органу місцевого самоврядування суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім цього, в цьому випадку виконавчий комітет скасував не своє рішення, а відповідно до повноважень, встановлених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення підпорядкованого управління.

43. Приватним підприємством «Фінмаркет» подано відзив на касаційну скаргу виконавчого комітету Хмельницької міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року, у яких він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

44. Правові та організаційні основи містобудівної визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

45. Відповідно до статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. 
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. 
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації. 
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 
3) затвердження проектної документації; 
4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування. 

46.   Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є: 
1) містобудівні умови та обмеження; 
2) технічні умови; 
3) завдання на проектування.

47.   За визначенням, наведеним у пункті 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

48.   За змістом частин другої, третьої четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

49.   Наведеним законодавчим приписам кореспондує частина четверта статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою встановлено, що розміщення об`єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.

50.      Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», частинами першою, другою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування. 

51.   До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність». Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя цієї ж статті).

52.   За змістом статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», до якої відсилає статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, в тому числі, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. 

53.   Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

54.   Обсяг повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підпунктом 9 пункту «а» частини першої якої закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

55. Згідно із частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.
Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 
1) за заявою замовника; 
2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 
3) за рішенням суду.
У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

56. Відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 
1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду;
2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади;
3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 
4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 
1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 
2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 
3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 
4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 
5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 
6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення     та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

57. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).

58. Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

59. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції до 08 лютого 2020 року, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

60. Містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, наявність або відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним, встановлюється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю.

61. Скасування ж рішень об`єктів нагляду з підстав їх незаконності, є крайнім заходом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, належить до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду ДАБІ України, до того ж, наявність таких порушень встановлюється за результатами проведення перевірок у визначеному законом порядку, які, як з`ясовано судами під час розгляду цієї справи, не проводились.

62. Колегія суддів враховує і те, що, у цьому випадку, як випливає з встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин цієї справи, рішення про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки скасовано Виконавчим комітетом Хмельницької міської ради на підставі, зокрема пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні) та пункту 3 частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування», який встановлює компетенцію, зокрема виконавчих комітетів міських рад змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

63. Водночас, частиною десятою цієї ж статті Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

64. Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

65. Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

66. Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону України «Про місцеве самоврядування», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

67. Окрім цього, в Рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

68. У справі, яка розглядається суди встановили, що на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення, вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

69.       У рішенні у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) від 20 жовтня 2011 року Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

70. Таким чином, в контексті даних правовідносин, колегія суддів зазначає, що містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані у зв`язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування може бути наслідком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду. 

71. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 02 вересня 2019 року у справі № 810/4817/18, від 02 жовтня 2019 року у справі № 807/736/18 та від 30 грудня 2020 року у справі № 296/13258/15-а.

72. Колегія суддів зазначає, що посилання відповідача на те, що оспорюване рішення приймалось з урахуванням суспільного інтересу не заслуговує на увагу, оскільки це не звільняє суб`єкта владних повноважень приймати свої рішення на підставі та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. 

73. Отже, відповідачем не доведено наявності у нього повноважень і передбачених законом правових підстав для прийняття спірного рішення, а відтак не дотримано принципу належного врядування, з огляду на що, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

74. Відповідно до частини першої, четвертої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

75. Ураховуючи наведене, рішення суду апеляційної інстанції підлягає зміні в частині мотивів  задоволення позовних вимог, а в іншій частині - залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Хмельницької міської ради задовольнити частково.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від  18 вересня 2018 року змінити, виклавши їх мотивувальну частини в редакції цієї постанови.
В іншій частині постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від                 18 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

       Суддя-доповідач             Н.В.   Коваленко
       
       Судді                                                                                                                 Я.О.   Берназюк 

                                                                                                                В.М.   Шарапа