ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2022 року 
м. Київ
справа № 340/2624/21
адміністративне провадження № К/9901/41448/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Бевзенка В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 (головуючий суддя: Кравчук О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13.10.2021 (головуючий суддя: Панченко О.М., судді: Іванов С.М., Чередниченко В.Є.) у справі №340/2624/21 за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, 
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради (далі - відповідач-1), Виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - відповідач-2), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача - Одеської міської ради, яка проявилася у відсутності контролю за діяльністю виконавчого комітету Одеської міської ради щодо контролю та координації діяльності Управління капітального будівництва Одеської міської ради щодо:
- відселення мешканців плями забудови по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфської дороги;
- здійснення викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфської дороги (порушення вимог п. 30 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ( Виключна компетенція …міських рад ) - вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна);
- здійснення належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно-підрядним договором, укладеним 6 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград» (п.п. 7 п. б ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);
- здійснення роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу «Золоте Руно» по вул. Малииовського, МН «Д» , обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфської дорозі, що супроводжувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника, ТОВ «Злотоград», продовжувати таке будівництво;
2) визнати протиправною бездіяльність відповідача - Виконавчого комітету Одеської міської ради, яка проявилась у відсутності контролю та координації діяльності Управління капітального будівництва Одеської міської ради щодо:
- відселення мешканців плями забудови по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфської дороги;
- здійснення викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфської дороги (порушення вимог п. 30 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Виключна компетенція …міських рад ) - вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна);
- здійснення належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно-підрядним договором, укладеним 6 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград» (п.п. 7 п. б ч. 1 ст. 31 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні );
- здійснення роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу «Золоте Руно» по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфської дорозі, що супроводжувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника, ТОВ «Злотоград», продовжувати таке будівництво;
3) зобов`язати відповідача - виконавчий комітет Одеської міської ради, розробити та подати на розгляд Одеської міської ради програму завершення будівництва житлового комплексу «Золоте Руно по вул. Малиновського, МН «Д» та Люстдорфської дорозі, що супроводжується із залученнями коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника, ТОВ «Златоград», продовжувати таке будівництво;
4) зобов`язати відповідача - Одеську міську раду прийняти рішення про затвердження програми завершення будівництва житлового комплексу «Золоте Руно» по вул.Малиновського, МН «Д», обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфської дорозі, що супроводжується із залученнями коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника, ТОВ «Златоград», продовжувати таке будівництво.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.06.2021, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13.10.2021, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у зв`язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адмінсудочинства. Позивачу роз`яснено, що даний спір підлягає розгляду за правилами цивільного (господарського) судочинства.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані рішення, а справу направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 25.11.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 15.02.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04.05.2005 позивачем укладено інвестиційний договір №04/05ИМ з ТОВ «Златоград», відповідно до умов якого ОСОБА_1 як інвестором, здійснено внесок інвестицій у вигляді особистих грошових коштів в загальній сумі 95 561,00 (дев`яносто п`ять тисяч п`ятсот шістдесят одна) гривень (що є еквівалентом 18 923 ( вісімнадцять тисяч дев`ятсот двадцять три) долари США. У свою чергу, ТОВ «Златоград» мало здійснити будівництво житлового комплексу «Золоте Руно» по вул. Малиновського, МН «Д», обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфської дорозі.
Індивідуальним об`єктом інвестування є однокімнатна квартира, будівельний №5 А на 13-му загальному, 10-му житловому поверсі (отм. 39,00 м.) 18-ти поверхового будинку корпус «А» загальною площею 42,05 кв. м.).
Зі змісту пункту 8.1 Інвестиційного договору №04/05ИМ від 04.05.2005 вбачається, що орієнтовним початком будівництва був червень 2004 року, а закінчення будівництва та здача будинку в експлуатацію - грудень 2008 року.
Позивач зазначає, що відповідно до рішення Одеського міськвиконкому №787 «Про надання дозволу управлінню капітального будівництва Одеської міськради на подальше проектування та будівництво громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога ріг вулиці Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району 1-6 «Ближні млини» від 26.07.2007 Управління капітального будівництва Одеської міської ради було зобов`язано до початку будівництва здійснити відселення громадян, що проживають у житлових будинках, розташованих на земельних ділянках, загальною площею 2,3420 га., за адресою: АДРЕСА_3 , відповідно до чинного законодавства, з наданням іншого благоустроєного житла.                   
Пунктом 10 висновку державної експертизи землевпорядної документації Головного управління земельних ресурсів у Одеській області Держземагентства України від 06.12.2007 №А1406 Управління капітального будівництва Одеської міської ради було зобов`язано до початку реалізації проектних рішень вирішити майнові питання з власниками житлових та нежитлових приміщень, що знаходяться на запроектованих земельних ділянках та забезпечити погодження меж земельних ділянок.
Проте, як стверджує позивач, вказані питання з усіма власниками житлових та нежитлових приміщень, що знаходяться на запроектованих земельних ділянках, наразі не вирішені.
Позивач покликається на те, що через бездіяльність відповідачів щодо відселення громадян з «плями забудови» та за відсутності контролю за дотриманням забудовником договірних зобов`язань, будівництво житлового комплексу «Золоте Руно» наразі навіть не розпочате.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі з підстав порушення юрисдикційної підсудності, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки оскарження ОСОБА_1 бездіяльності відповідачів безпосередньо пов`язане із захистом його цивільного права у спорі щодо виконання забудовником договірних зобов`язань. Тому спір має приватноправовий характер і, в залежності від предметного та суб`єктного складу, може бути вирішеним за правилами господарського чи цивільного судочинства.
При ухваленні цього рішення суди послалися висновки Великої Палати Верховного Суду у справах №802/385/18-а (постанова від 19.06.2019) та №1840/3241/18 (постанова від 12.02.2020).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного встановлення юрисдикційної підсудності цієї справи. Скаржник стверджує, що даний спір є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки перевірці у цій справі підлягають виключно дії (рішення) органу державної влади на предмет відповідності їх вимогам законодавства. За позицією скаржника, відповідачами неналежно виконуються покладені на них функції та повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що супроводжувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництва, а також контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних будинків. 
Відповідачі подали відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просять суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу позивача без задоволення.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до   статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод   1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір  якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг
Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом. 
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Отже в контексті статей 2, 4, 5, 19 КАС України визначальними ознаками справи адміністративної юрисдикції є не лише суть (зміст, характер) спору, але й підстави його виникнення та суб`єктний склад учасників правовідносин. 
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.».
Відмовляючи у відкритті провадження у адміністративні справі, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що фактичною підставою для звернення позивача із цим позовом до суду є невиконання ТОВ «Златоград» умов інвестиційного договору №04/05ИМ 04.05.2005, та інвестиційно-підрядного договору від 06.08.2003, укладеного між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград», що на думку судів свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.
Колегія суддів не погоджується із таким висновком судів попередніх інстанцій, зважаючи на таке.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування». 
Так, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частина друга статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування»).
Згідно із статтею 5 цього Закону, система місцевого самоврядування, зокрема включає: сільську, селищну, міську раду; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Статтею 31 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва, зокрема, належать, організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності   забудовників продовжувати таке будівництво.
У той же час до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва належать здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань   забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків (підпункт 7 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування).
Організаційно-правові питання діяльності Одеської міської ради та Виконкому Одеської міської ради визначені Регламентом Одеської міської ради та відповідно Положенням про Виконавчий комітет Одеської міської ради.
Отже, зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку, що у правовідносинах, пов`язаних із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків, орган місцевого самоврядування здійснює контролюючу функцію щодо дотримання забудовниками договірних зобов`язань. 
Відповідно такий спір підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Згідно із частиною третьою статті 9 КАС України, кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. 
Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.
Позов у цій справі насамперед обумовлений неналежним виконанням відповідачами контролюючих функцій, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування».
За такого правового регулювання та встановлених судами обставин, колегія судів дійшла висновку, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.
Відтак, перевірці у цій справі підлягають виключно дії (рішення) суб`єкта владних повноважень за критеріями визначеними частиною другою статті 2 КАС України.
Одночасно колегія суддів зазначає про помилковість застосування до спірних правовідносин наведену в оскаржуваних судових рішеннях практику Великої Палати Верховного Суду, оскільки правовідносини у справах №802/385/18-а та №1840/3241/18 не є тотожними цій справі. У наведених справах спір виник у сфері державної реєстрації прав на речове майно, де відповідачами виступає орган державної реєстрації.
VIІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права та протиправно відмовлено у відкритті апеляційного провадження.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13.10.2021 у справі №340/2624/21 скасувати.
Справу №340/2624/21 направити до Кіровоградського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                С. М. Чиркін
                                                                                                         В. М. Бевзенко
                                                                                                          О. П. Стародуб