ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 806/3221/17
адміністративне провадження № К/9901/51742/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 

розглянувши у письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу №806/3221/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року (головуючий суддя Мацький Є.М., судді Шевчук С.М., Шидловський В.Б.),
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулася до суду з адміністративним позов до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Житомирській області), в якому просила:
-          визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства на території Суслівської сільської ради Новоград-Волинського району Житомирської області (за межами населеного пункту), оформлену листом № В-11408/0-10049/6-17 від 23 серпня 2017 року;
-          зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства на території Суслівської сільської ради Новоград-Волинського району Житомирської області (за межами населеного пункту);
-           зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняти рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства на території Суслівської сільської ради Новоград-Волинського району Житомирської області (за межами населеного пункту).   
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року позов задоволено частково; визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства на території Суслівської сільської ради Новоград-Волинського району Житомирської області, викладену в листі від 23 серпня 2017 року; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства на території Суслівської сільської ради Новоград-Волинського району Житомирської області.    
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2018 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нове рішення, яким в задоволені позовних вимог відмовлено.
Судами встановлено, що 25 липня 2017 року позивачка звернулася до відповідача з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться за межами населеного пункту на території Суслівської сільської ради Новоград-Волинського району Житомирської області.
ГУ Держгеокадастру у Житомирській області за результатами розгляду вказаного клопотання листом від 23 серпня 2017 року №В-11408/0-10049/6-17 повідомило позивача, що відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413 (далі - Постанова №413) перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян в межах норм безоплатної приватизації на території Житомирської області у третьому кварталі 2017 року сформовано. До даного переліку не увійшла земельна ділянка, яку позивачка бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства, а тому останній відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. 
Не погодившись з такою відмовою, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, виходив з того, що покладені в основу відмови відповідача у наданні позивачці дозволу на виготовлення проекту землеустрою підстави суперечать вимогам земельного законодавства, а норми Стратегії, затвердженої Постановою №413, не могли братися до уваги при розгляді такої заяви.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції вказав на те, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка бажає отримати земельну ділянку.
Позивачка, не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, вважаючи її такою, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права,  подала касаційну скаргу, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду. 
ГУ Держгеокадастру у Житомирській області у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечило, вважаючи їх безпідставними, а рішення суду апеляційної інстанції, яке просить залишити без змін, - обґрунтованим та законним.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню  з огляду на наступне.
Так, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції посилався, зокрема, на правову позицію Верховного Суду у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17) відповідно до якої дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.
Водночас, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав, у постанові від 17 грудня 2018 року (справа № 509/4156/15-а, адміністративне провадження № К/9901/7504/18) відступив від вказаного висновку Верховного Суду з огляду на те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Як уже було зазначено в цій постанові, відповідач відмовив позивачці у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки з посиланням на Постанову №413, якою затверджено "Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" (далі - Стратегія).
За змістом Стратегії, затвердженої Постановою №413, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду повинні: передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду за наявності агрохімічного паспорта земельної ділянки; у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати в оренду лише за результатами земельних торгів.
Разом з тим, Постанова №413 не врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянам, а лише затверджує Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.            Будь-яких змін до самого порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого ЗК України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, внесено не було.
Верховний Суд враховує також і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки  удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17, від 10.10.2019 у справі №814/1959/17.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Частинами шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015р. №15 (далі - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Підпунктом 31 п. 4 Положення №15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.
Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015р. №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотання позивача), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.
Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.
Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду    від 28 травня 2020 року у справі №813/1949/16 та від 14 серпня 2020 року у справі № 815/6699/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду у даній категорії справ.
У межах цього адміністративного спору позивачка звернулася до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
З огляду на викладене, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.
Частиною четвертою  статті 245 КАС України  визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.
Згідно з постановами Верховного Суду від 19 червня 2018 року, 24 січня 2019 року, 15 серпня 2019 року у справах №№ 806/2687/17, 806/2981/17, 806/3097/17 суд постановив рішення про зобов`язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.
Проте, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 зазначила наступне.
Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому, застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим, наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак, суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Відтак, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
Отже, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.
Враховуючи вищезазначене, рішення апеляційного суду належить скасувати, а рішення суду першої інстанції - змінити.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу   ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року скасувати.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року змінити, виклавши перший та другий абзаци резолютивної частини у такій редакції:
«Позов задовольнити частково. Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, яка полягає у нездійсненні належного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 23 серпня 2018 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства на території Суслівської сільської ради Новоград-Волинського району Житомирської області (за межами населеного пункту).
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області у встановленому законодавством порядку розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23 серпня 2018 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства на території Суслівської сільської ради Новоград-Волинського району Житомирської області (за межами населеного пункту), за результатами розгляду якого видати відповідний наказ. В  задоволені решти позовних вимог відмовити».
В решті постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук