ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2022 року 
м. Київ
справа № 480/3207/20
адміністративне провадження № К/9901/12377/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 480/3207/20
за позовом    ОСОБА_1 
до   Сумської міської ради      
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою    ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року (головуючий суддя: Кравченко Є. Д.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Спаскіна О. А., суддів: П`янової Я. В., Любчич Л. В.) 
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.   У травні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сумської міської ради, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 26 лютого 2020 року № 6549-МР «Про відмову в наданні у власність земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 ОСОБА_1 , яка знаходиться у неї у користуванні»;
- зобов`язати Сумську міську раду затвердити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна земельна ділянка) та передати у власність ОСОБА_1 земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0.0611 га, кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, яка знаходиться у неї користуванні. 
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач звертає увагу на те, що вона придбала житловий будинок, який був розміщений на уже сформованій земельній ділянці, межі якої були визначені, якій було присвоєно кадастровий номер та рішенням Сумської міської ради визначено цільове призначення.
Оскаржуване рішення відповідача позивач вважає протиправним, оскільки Сумська міська рада рішенням «Про передачу у власність, оренду земельних ділянок громадянам» від 31 жовтня 2012 року № 1832-МР вже визначила цільове призначення земельної ділянки по АДРЕСА_1 площею 0,0611 га - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Також, позивач вважає безпідставним посилання на те, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 частково знаходиться у «червоних лініях», оскільки висновок щодо знаходження частини ділянки по АДРЕСА_1 у «червоних лініях» був зроблений на підставі документації «Розроблення плану червоних ліній магістральних вулиць м. Суми», яка не затверджена у встановленому законом порядку.
Крім того, позивач зазначила, що на адвокатський запит архітектором, який має кваліфікаційний сертифікат «Розроблення містобудівної документації» надано відповідь про те, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081 площею 0,0611 га розташовується в межах зони садибної забудови (Ж-1) в сформованій існуючій забудові та містобудівною документацією, яка затверджена у встановленому порядку, відсутні обмеження у використанні цієї земельної ділянки. А також надано викопіювання з містобудівної документації, що розміщена на сайті kadastr.smr.gov.ua із зазначенням місця розташування земельної ділянки, яка знаходиться в зоні садибної забудови. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 27 серпня 2020 року у задоволенні позову відмовив.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року вказане судове рішення залишено без змін.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивачем не було надано належних та допустимих доказів на підтвердження обґрунтованості позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.   Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, 08 квітня 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржниця зазначає, що судами попередніх інстанцій допущено порушення норм матеріального та процесуального права. Так, судами не враховано, що  у відповідача відсутні законні підстави для віднесення спірної земельної ділянки до земель загального користування .  
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7.    В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 08 квітня 2021 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 квітня 2021 року, визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стеценко С. Г. - головуючий суддя, судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року.
10. Ухвалою Верховного Суду від 10 лютого 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 11 лютого 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 08 листопада 2019 року ОСОБА_1  за договором купівлі-продажу житлового будинку придбала у ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 житловий будинок, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 , посвідченого приватним нотаріусом Сумського міського нотаріального округу Ровенською А. О., зареєстрованого у реєстрі для вчинення нотаріальних дій за № 3430.
Право власності на житловий будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 34069150.
12. Згідно пункту 1 до договору купівлі-продажу від 08  листопада 2019 року ОСОБА_1 придбала житловий будинок на земельній ділянці Сумської міської ради кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, площею 0,0611 га.
13. Згідно з інформацією з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку земельна ділянка, що розташована: АДРЕСА_1 кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081 площею 0,0611 га, має цільове призначення - 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
14. На замовлення позивача ФОП ОСОБА_5 було розроблено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна земельна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0.0611 га, кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081.
15. 10 грудня 2019 року ОСОБА_1 звернулась до Сумської міської ради із заявою, в якій просила затвердити вищевказану технічну документацію із землеустрою.
16. Рішенням Сумської міської ради від 26 лютого 2020 року № 6549-МР відмовлено ОСОБА_1 в затвердженні технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна земельна ділянка) та наданні у власність земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0.0611 га, кадастровий номер: 5910136600:19:031:0081, яка знаходиться у неї користуванні, у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки містобудівній документації, а саме Генеральному плану м. Суми (зі змінами), затвердженому рішенням Сумської міської ради від 19 грудня 2012 року № 1943-МР та Плану зонування території міста Суми, затвердженому рішенням Сумської міської ради від 06 березня 2013 року № 2180-МР, зокрема, потраплянням земельної ділянки частково в зону садибної житлової забудови Ж-1 та частково в межі зони транспортної інфраструктури ТР-2: зона магістральних вулиць, доріг, майданів (у «червоних лініях»), тобто відносяться до земель комунальної власності (землі загального користування, які не можуть бути передані у приватну власність).
17. Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним та необґрунтованим, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
19. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
20. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
21. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
23. Статтею 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
24. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
25. Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
27. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
28. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
29. Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
30. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
31. Слід наголосити на висновках Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 01 жовтня 2019 року у справі № 922/2723/17 стосовно того, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
32. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 756/16374/16-ц зазначено: «Оскільки суб`єкт владних повноважень відмовив ОСОБА_6 та ОСОБА_7 у вчиненні певних дій щодо земельної ділянки, користувачем якої вважають себе позивачі, які (дії) пов`язані з набуттям ними права власності на цю земельну ділянку, то у цьому випадку обраний позивачами спосіб захисту приватного права спрямований на захист їх цивільних прав та інтересів                  в отриманні спірної земельної ділянки. І саме від встановлення обставин, з якими позивачі пов`язують виникнення у них речового права на спірну земельну ділянку, залежить правильне вирішення спору».
33. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 травня 2020 року у справі № 815/1788/15 відзначила: «Велика Палата Верховного Суду наголошує, що у разі оскарження рішення органів владних повноважень судам слід перевірити (встановити) чи є оскаржуване рішення таким, за наслідками виконання якого настають юридично значимі дії, зокрема видача свідоцтва про право власності, чи настає інший кінцевий результат, чи це рішення з урахуванням якого (на підставі якого) приймається остаточне рішення органу владних повноважень.
Вказані обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства».
34. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом.
35. У цій справі ОСОБА_1 оскаржує рішення Сумської міської ради від 26 лютого 2020 року № 6549-МР «Про відмову в наданні у власність земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 ОСОБА_1 , яка знаходиться у неї у користуванні».
Поряд з цим, як встановлено судами попередніх інстанцій, на спірній земельній ділянці з  кадастровим номером: 5910136600:19:031:0081, площею 0,0611 га розташовано будинок, який згідно договору купівлі продажу від 08 листопада              2019 року належить ОСОБА_1 .
36. Колегія суддів звертає увагу, що ОСОБА_1 звернулася до відповідача для отримання у власність сформованої земельної ділянки з присвоєним кадастровим номером на якій розташовано її нерухоме майно.
37. Тобто, спір у цій справі стосується, в першу чергу, надання у приватну власність земельної ділянки, належної відповідачу на праві комунальної власності, що свідчить про приватно-правовий, а не публічний характер правовідносин.
38. Так, адміністративний суд не може вирішувати питання про передачу у приватну власність земельної ділянки, яка перебуває у комунальній власності.
39. Відповідно до ч. 1 ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
40. За правилами ч. 1 ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
41. Таким чином, спір у справі не є публічно правовим і з урахуванням суб`єктного складу сторін має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду встановив наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі. 
42. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
43. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
44. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
45. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).
46. Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Крім того, Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення від 25 лютого 1993 року у справі «Доббертен проти Франції» зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France, заява № 88/1991/340/413).
47. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії  - закрити.
Роз`яснити ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного суду та що вона вправі протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій