Постанова                                                
Іменем України                                   
 
19 січня 2022 року
м. Київ
 
справа № 522/4249/19
провадження № 61-5565св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
Усика Г. І. (суддя-доповідач), Ступак О. В., Яремка В. В., 
 
учасники справи:
позивач - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, 
відповідачі: ОСОБА_1 , Комунальне підприємство Новоселівської сільської ради «Регіональне бюро державної реєстрації»,
 
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на постанову Одеського апеляційного суду від 08 лютого 2021 року у складі колегії суддів: Драгомерецького М. М., Дрішлюка І. А., Громіка Р. Д.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог 
 
У березні 2019 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської міської ради, управління)звернулося до суду з позовом до ОСОБА_1 , Комунального підприємства Новоселівської сільської ради «Регіональне бюро державної реєстрації» (далі - КП «Регіональне бюро державної реєстрації») про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора, скасування запису про право власності та зобов`язання привести приміщення у попередній стан.
 
На обґрунтування позовних вимог зазначало, що на підставі наказу Управління ДАБК Одеської міської ради від 02 січня 2018 року № 01-13/162 ДАБК та звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (звернення ОСОБА_2 
від 23 жовтня 2018 року) проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою об`єкта: АДРЕСА_1 . Перевірка проводилася у строк з 25 жовтня по 02 листопада 2018 року відповідно до направлення для проведення позапланового заходу від 25 жовтня 2018 року 
№ 001450). 
 
Перевіркою встановлено, що ОСОБА_1 , на підставі заочного рішення Приморського районного суду міста Одеси від 23 грудня 2010 року у справі 
№ 2-13372/10 та витягу про державну реєстрацію прав, виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» 
від 22 грудня 2011 року № 32631506, належало приміщення одноповерхового флігелю площею 27,0 кв. м, який розташовано на прибудинковій території житлового будинку на АДРЕСА_1 . 
 
Надалі ОСОБА_1 виконані будівельні роботи із реконструкції вказаного вище приміщення одноповерхового флігелю площею 27,0 кв. м під житлову квартиру АДРЕСА_2 зі збільшенням загальної площі до 37,0 кв. м за рахунок прибудинкової території, що підтверджується матеріалами фотофіксації.
 
Під час проведення цього позапланового заходу ОСОБА_1 надала договір про надання послуг з централізованого постачання холодної води та водовідведення від 10 жовтня 2018 року за № 11780080006 та акт від 10 вересня 2018 року 
№ 01274 S, як підтвердження виконання нею будівельних робіт та експлуатації об`єкта будівництва. 
 
Проєктну та дозвільну документацію на проведення будівельних робіт з реконструкції квартир за весь період проведення перевірки відповідачка не пред`явила. Згідно з даними єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відсутня інформація стосовно реєстрації дозвільних документів на проведення будівельних робіт з реконструкції приміщення одноповерхового флігелю під житлову квартиру за адресою:  АДРЕСА_1 . Наведене дає підстави для висновку, що така реконструкція була здійснена відповідачкою без отримання права на виконання таких робіт, чим порушені норми частини першої статті 34 та абзацу 1 частини другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.
 
Надалі, відповідно до інформаційної довідки із Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єктів нерухомого майна від 26 грудня 2017 року, сформованої державним реєстратором КП «Регіональне бюро державної реєстрації» Бондарем О. М., за відповідачкою зареєстровано право власності на реконструйований об`єкт на підставі технічного звіту від 12 грудня 2017 року б/н, виданого експертом Гузєвим І. А., рішення Приморського районного суду 
міста Одеси за № 2-13372/10 від 23 грудня 2010 року, технічного паспорта 
від 14 грудня 2017 року № б/н та довідки від 14 грудня 2017 року № 150, виготовлених Товариством з обмеженою відповідальністю «Технік Проект» (далі - ТОВ «Технік Проект») за підписом експерта Науменко Т. В., у яких не зафіксовано штампом «самочинне будівництво» факт реконструкції ОСОБА_1 приміщень одноповерхового флігелю під житлову квартиру зі збільшенням загальної площі. 
 
У порушення пункту 41 Порядку реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 25 грудня 2005 року 
№ 1127, державний реєстратор також не переконався у наявності у наданих заявником документах відомостей про реєстраційний номер документа, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, а також реєстрацію такого документа у Єдиному реєстрі документів, відсутність заперечень між заявленими правами та відомостями, що містяться у цьому Реєстрі, а також наявність документа, що підтверджує присвоєння об`єкту нерухомого майна адреси. Наведене дає підстави для висновку, що державний реєстратор провів спірну державну реєстрацію права власності, не маючи правових підстав для цього, надавши об'єкту самочинного будівництва, без документа про готовність до експлуатації об'єкту, без документа, що підтверджує присвоєння об'єкту нерухомого майна адресу, статусу об'єкта права приватної власності. 
 
За результатами проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, а саме за виявленим фактом виконання ОСОБА_1 будівельних робіт з реконструкції приміщення одноповерхового флігелю під житлову квартиру за адресою:  АДРЕСА_3 , без отримання права на виконання таких робіт, Управлінням ДАБК Одеської міської ради відносно відповідачки складені: акт 
№ 001450, протокол про адміністративне правопорушення та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, які направлені їй рекомендованим листом з повідомленням про вручення. За наслідками розгляду протоколу про адміністративне правопорушення, постановою від 15 листопада 2018 року 
№ 808/18, ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), та накладено на неї адміністративне стягнення у розмірі 20 400,00 грн. 
 
У зв`язку з ненаданням відповідачкою пояснень щодо виконання вимог припису від 02 листопада 2018 року, на підставі наказу Управління ДАБК Одеської міської ради від 02 січня 2019 року № 01-13/1 ДАБК, управлінням, згідно з направленням для проведення позапланового заходу від 02 січня 2019 року 
№ 000008 зі строком дії з 02 січня по 04 січня 2019 року, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою об`єкта: АДРЕСА_1 . На момент виїзду на місце (04 січня 2019 року) встановлено, що самочинно реконструйований об`єкт не приведено у відповідність до рішення Приморського районного суду міста Одеси від 23 грудня 2010 року у справі 
№ 2-13372/10 та витягу про державну реєстрацію прав, виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» 
від 22 грудня 2011 року № 32631506. За цим фактом представником Управління ДАБК Одеської міської ради складений акт № 000008 та протокол про адміністративне правопорушення від 04 січня 2019 року. За результатом розгляду справи про адміністративне правопорушення, 18 січня 2019 року Управлінням ДАБК Одеської міської ради відносно ОСОБА_1 винесено постанову від 18 січня 2019 року № 035/19 у справі про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 188-42 КУпАП, якою відповідачку визнано винною та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу. При розгляді справи про адміністративне правопорушення ОСОБА_1 була присутня та до усних пояснень надала заяву, згідно з якою свою вину у вчиненні правопорушенні визнала.
 
Посилаючись на те, що визнання та підтвердження державою факту набуття особами права власності на самочинно збудоване нерухоме майно є неприпустимим та суперечить вимогам чинного законодавства, Управління ДАБК Одеської міської ради просило: 
 
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора КП «Регіональне бюро державної реєстрації» Бондаря О. М. про державну реєстрацію права власності за ОСОБА_1 на об`єкт нерухомого майна, а саме квартиру за адресою:      АДРЕСА_3 ;
 
- скасувати запис про право власності № 24144689 на квартиру, об`єкт житлової нерухомості, загальною площею 37,0 кв. м, яка розташована за адресою: 
           АДРЕСА_3 ;
 
- зобов`язати ОСОБА_1 привести самочинно реконструйований об`єкт за адресою:        АДРЕСА_3 , до попереднього стану та відповідно до рішення Приморського районного суду міста Одеси від 23 грудня 2010 року у справі № 2-13372/10 та витягу про державну реєстрацію прав, виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» від 22 грудня 2011 року за № 32631506.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
 
Рішенням Приморського районного суду міста Одеси від 20 лютого 2020 року позов Управління ДАБК Одеської міської ради задоволено частково.
 
Скасовано запис про право власності № 24144689 на квартиру - об`єкт житлової нерухомості, загальною площею 37 кв. м, розташовану за адресою: 
      АДРЕСА_3 .
 
Зобов`язано ОСОБА_1 привести самочинно реконструйований об`єкт за адресою:   АДРЕСА_3 , до попереднього стану та відповідно до рішення Приморського районного суду міста Одеси від 23 грудня 2010 року у справі № 2-13372/10 та витягу про державну реєстрацію прав, виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» від 22 грудня 2011 року за № 32631506.
 
Задовольняючи позовні вимоги у частині скасування запису про право власності № 24144689 на квартиру - об'єкт житлової нерухомості, загальною площею 37,0 кв. м, розташовану за адресою:    
АДРЕСА_3 , а також зобов`язання ОСОБА_1 привести його відповідно до рішення Приморського районного суду міста Одеси від 23 грудня 2010 року у справі 
№ 2-13372/10 та витягу про державну реєстрацію прав, виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» 
від 22 грудня 2011 року за № 32631506, суд першої інстанції виходив з доведеності позивачем того, що відповідачкою здійснено будівельні роботи з реконструкції приміщення одноповерхового флігелю площею 27,0 кв. м під житлову квартиру АДРЕСА_2 зі збільшенням загальної площі до 37,0 кв. м за рахунок прибудинкової території, без відповідних дозвільних документів.  
 
Відмовляючи у задоволенні вимог про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора КП «Регіональне бюро державної реєстрації» Бондаря О. М. про державну реєстрацію права власності за ОСОБА_1 на об'єкт нерухомого майна, а саме квартиру за адресою:            АДРЕСА_3 , суд зазначив, що така вимога не підлягає задоволенню, як така, що не призводить до ефективного захисту прав позивача. 
 
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції 
 
Постановою Одеського апеляційного суду від 08 лютого 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Приморського районного суду міста Одеси від 20 лютого 2020 року скасовано. Провадження у справі за позовом Управління ДАБК Одеської міської ради до ОСОБА_1 , КП «Регіональне бюро державної реєстрації» про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора, скасування запису про право власності та зобов`язання привести приміщення у попередній стан закрито. Вирішено питання розподілу судових витрат.
 
Роз`яснено позивачу, що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
 
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, який розглянув справу за правилами цивільного судочинства, апеляційний суд виходив з того, що у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі 
№ 1519/2-787/11 (провадження № 14-48цс18), від 11 квітня 2018 року у справі 
№ 161/14920/16-а (провадження № 11-251апп18), від 28 листопада 2018 року у справі № 369/13415/17 (провадження №14-469цс14), від 22 квітня 2019 року у справі № 369/3043/17-ц (провадження №14-156цс19) викладено висновки про те, що спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими, а тому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень (виконавчого органу міської ради, органу державного архітектурно-будівельного контролю) про знесення самочинного будівництва підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. У справі, яка переглядається спір виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самочинно збудованого об`єкта містобудування, а тому є публічно-правовим. Справа за позовом такого суб`єкта владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про приведення самочинно реконструйованого об`єкту за адресою:      
     АДРЕСА_3 , до попереднього стану, відповідно до наведеного вище припису закону, належить до юрисдикції адміністративних судів. Аналогічний правових висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 20 жовтня 2019 року 
№ 520/4416/16 (провадження № 61-34503св18), від 23 жовтня 2019 року у справі № 520/4414/16 (провадження № 61-3450св18) та від 22 квітня 2020 року у справі № 500/1938/16 (провадження № 61-8530св18).
 
Рух справи у суді касаційної інстанції. Узагальнені доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та аргументи інших учасників справи
 
У березні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління ДАБК Одеської міської ради, у якій заявник просив скасувати постанову Одеського апеляційного суду від 08 лютого 2021 року та залишити в силі рішення Приморського районного суду міста Одеси від 20 лютого 2020 року, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
 
Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2021 року клопотання Управління ДАБК Одеської міської ради про поновлення строку задоволено, поновлено заявнику строк на касаційне оскарження постанови апеляційного суду, касаційну скаргу залишено без руху, надано заявнику строк до 07 травня 2021 року для сплати судового збору та подання касаційної скарги у новій редакції із належним обґрунтуванням підстав касаційного оскарження судового рішення, відповідно до вимог частини другої статті 389 ЦПК України та пункту 5 частини другої статті 392 ЦПК України. 
 
У травні 2021 року на виконання вимог указаної ухвали касаційного суду, Управління ДАБК Одеської міської ради надіслало до Верховного Суду клопотання про усунення недоліків. Як на підставу касаційного оскарження, заявник посилався на необхідність відступлення від висновку щодо застосування норм права, викладеного у постановах: 
- Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі 
№ 1519/2-787/11, від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а, 
від 28 листопада 2018 року у справі № 369/13415/17, від 22 квітня 2019 року у справі № 369/3043/17-ц; 
- Верховного Суду від 20 жовтня 2019 року у справі № 520/4416/16, 
від 23 жовтня 2019 року у справі № 520/4414/16, від 22 квітня 2020 року у справі № 500/1938/16, та застосованого апеляційним судом в оскаржуваному судовому рішенні (пункт 2 частини другої статті 389 ЦПК України).
 
Касаційна скарга мотивована посиланням на те, що скасування рішення державного реєстратора КП «Регіональне бюро державної реєстрації» 
Бондаря О. М. про державну реєстрацію права власності за ОСОБА_1 на об`єкт нерухомого майна, а саме квартиру за адресою:       АДРЕСА_3 , впливає на майнові права ОСОБА_1 , як особи щодо якої ці реєстраційні дії будуть скасовані, оскільки питання правомірності укладення та належності виконання цивільно-правових угод, на підставі яких здійснено реєстрацію, обов`язково постане перед судом, який буде вирішувати цей спір. Така правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 821/592/16 та від 20 лютого 2020 року у справі № 826/6372/18. Цей спір має приватноправовий характер, оскільки обумовлений порушенням приватного права, що підлягає вирішенню у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Сама по собі участь у спорі управління - суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права. Наведене узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 813/1362/16, 
від 28 листопада 2018 року у справі № 825/642/18, від 29 січня 2019 року у справі № 803/1589/17.
 
Ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2021 року відкрито касаційне провадження на підставі пунктів 2 частини другої статті 389 ЦПК України, та витребувано матеріали справи.
 
У червні 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_1 , у якому вона просила залишити касаційну скаргу Управління ДАБК Одеської міської ради без задоволення, а постанову Одеського апеляційного суду від 08 лютого 2021 року - без змін. Зазначила, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала свою позицію щодо правил розмежування предметної юрисдикції, а також критеріїв, які при цьому необхідно враховувати. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку, що у справі наявний саме публічно-правовий спір, оскільки такий виник між органом державної влади та КП «Регіональне бюро державної реєстрації» щодо запису про право власності № 24144689 на квартиру - об`єкт житлової нерухомості.
 
Справа надійшла на адресу суду касаційної інстанції 15 червня 2021 року.
 
Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Установлені судами фактичні обставини справи
 
Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наказу Управління ДАБК Одеської міської ради від 02 січня 2018 року № 01-13/162 ДАБК та звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (звернення ОСОБА_2 
від 23 жовтня 2018 року) проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою об`єкта: АДРЕСА_1 . 
 
За результатами вказаної перевірки встановлено, що ОСОБА_1 на підставі заочного рішення Приморського районного суду міста Одеси від 23 грудня 
2010 року у справі № 2-13372/10 та витягу про державну реєстрацію прав, виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» від 22 грудня 2011 року за № 32631506, належало приміщення одноповерхового флігелю площею 27,0 кв. м, розташованого на прибудинковій території житлового будинку на      АДРЕСА_1 . 
 
Налалі, як з`ясовано під час проведеної перевірки, ОСОБА_1 виконанні будівельні роботи із реконструкції вказаного вище приміщення одноповерхового флігелю площею 27,0 кв. м під житлову квартиру АДРЕСА_2 зі збільшення загальної площі до 37,0 кв. м за рахунок прибудинкової території, що зафіксовано працівниками Управління відповідними фотознімками.
 
14 грудня 2017 року ТОВ «Технік Проект» виготовило на ім`я ОСОБА_1 технічний паспорт на квартиру            АДРЕСА_4 , згідно з яким загальна площа квартири склала 37,0 кв. м.
 
Того ж дня, ТОВ «Технік Проект» видало ОСОБА_1 довідку № 150, у якій зазначено, що на підставі технічного звіту від 14 грудня 2017 року, встановлена можливість зміни функціонального призначення вказаного об`єкту (одноповерхового флігелю площею 27,0 кв. м, розташованого на прибудинковій території житлового будинку      АДРЕСА_1 ) під квартиру. У довідці також зазначено, що об`єкт житлової нерухомості, інвентаризація якого проведена, фактично є квартирою, загальна площа об`єкта після зміни його функціонального призначення збільшена до 37,0 кв. м за рахунок демонтажу внутрішніх перегородок та за рахунок уточнення лінійних розмірів об`єкту, що не є самочинним.
 
На підставі вказаного технічного звіту від 14 грудня 2017 року, виданого експертом Гузєвим І. А. , рішення Приморського районного суду міста Одеси 
від 23 грудня 2010 року у справі № 2-13372/10, технічного паспорта від 14 грудня 2017 року та довідки від 14 грудня 2017 року № 150, виданих ТОВ «Технік Проект» за підписом експерта Науменко Т. В., державним реєстратором 
КП «Регіональне бюро державної реєстрації» Бондарем О. М. 18 грудня 2017 року за відповідачкою ОСОБА_1 зареєстровано право власності на вказану квартиру, загальною площею 37,0 кв. м, розташовану за адресою: 
    АДРЕСА_3  (індексний номер рішення 38950196, номер запису про право власності - 24144689).
 
Згідно із актом від 02 листопада 2018 року № 001450, складеним працівниками Управління ДАБК Одеської міської ради, ОСОБА_1 виконала будівельні роботи із реконструкції приміщення одноповерхового флігелю площею 27,0 кв. м під житлову квартиру АДРЕСА_2 зі збільшенням загальної площі до 37,0 кв. м за рахунок прибудинкової території, без отримання права на виконання таких робіт, чим порушені норми частини першої статті 34 та абзацу 1 частини другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.
 
За цим фактом 02 листопада 2018 року головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Лисим С. О. відносно 
ОСОБА_1 складений протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною п`ятою статті 96 КУпАП та винесено припис, яким зобов`язано відповідачку у термін до 02 січня 2019 року набути в установленому законом порядку право на виконання будівельних робіт за цією адресою та ввести реконструйований об`єкт в експлуатацію, або привести самочинно реконструйований об`єкт до попереднього стану відповідно до рішення Приморського районного суду міста Одеси від 23 грудня 2010 року у справі 
№ 2-13372/10 та витягу про державну реєстрацію прав, виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» 
від 22 грудня 2011 року за № 32631506.
 
15 листопада 2018 року за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 , заступником начальника Управління ДАБК Одеської міської ради Якименко Р. К. прийнято постанову № 808/18, якою відповідачку визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною п'ятою статті 96 КУпАП, та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 10 200,00 грн.
 
На підставі наказу Управління ДАБК Одеської міської ради від 02 січня 2019 року № 01-13/1, проведено позапланову перевірку дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за вказаною адресою, у тому числі у частині виконання вимог припису Управління ДАБК Одеської міської ради від 02 листопада 2018 року № 686/18.
 
За результатами вказаної перевірки встановлено, що станом на 04 січня 
2019 року самочинно реконструйований об`єкт ОСОБА_1 не приведено у стан відповідно до рішення Приморського районного суду міста Одеси від 23 грудня 
2010 року у справі № 2-13372/10 та витягу про державну реєстрацію прав, виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» від 22 грудня 2011 року за № 32631506, чим порушено абзац 3 пункту 14 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 23 травня 
2011 року № 553.
 
За цим фактом представником Управління ДАБК Одеської міської ради складений акт № 000008 та протокол про адміністративне правопорушення 
від 04 січня 2019 року.
 
18 січня 2019 року за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення заступником начальника Управління ДАБК Одеської міської ради Якименко Р. К. відносно ОСОБА_1 винесено постанову № 035/19 у справі про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 188-42 КУпАП, якою відповідачку визнано винною та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 5 100,00 грн. При цьому при розгляді справи про адміністративне правопорушення ОСОБА_1 була присутня та до усних пояснень надала заяву, згідно з якою свою вину у вчиненні правопорушення визнала. 
 
Встановлено, що у ОСОБА_1 відсутні належні документи на підтвердження присвоєння адреси вказаному вище об`єкту, а державним реєстратором ці обставини, на виконання пункту 41 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127, перевірено не було.
 
Позиція Верховного Суду та нормативно-правове обґрунтування 
 
Вивчивши матеріали справи, доводи касаційної скарги та відзиву на неї, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга Управління ДАБК Одеської міської ради не підлягає задоволенню з таких підстав.
 
Відповідно до частини першої статті 16 ЦК України, частини першої статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому законом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
 
Згідно зі статтями 124, 125 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоложних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежовувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. 
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є предмет спору, характер спірних матеріальних правовідносин і їх суб`єктний склад, а також пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції судів, які розглядають справи за правилами цивільного, кримінального, господарського й адміністративного судочинства. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до його відання, тобто діяти в межах установленої законом компетенції.
 
Цивільне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), Закону України «Про міжнародне приватне право», законів України, що визначають особливості розгляду окремих категорій справ, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи (частини перша та третя статті 3 ЦПК України).
 
Частиною першою статті 19 ЦПК України передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових, відносин та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
 
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
 
Також пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
 
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. 
 
Визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб'єкта владних повноважень та виконання ним у спірних правовідносинах управлінських функцій. 
 
Зі змісту частини четвертої статті 5, частини третьої статті 6, пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України вбачається, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи в чітко визначених законами України випадках. Публічно-правовим вважається спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Аналогічний правових висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 20 жовтня 2019 року № 520/4416/16 (провадження 
№ 61-34503св18), від 23 жовтня 2019 року у справі № 520/4414/16 (провадження № 61-3450св18) та від 22 квітня 2020 року у справі № 500/1938/16 (провадження № 61-8530св18).
 
У справі, яка переглядається, Управління ДАБК Одеської міської ради звернулося до суду з вимогами про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на квартиру за адресою:              АДРЕСА_3 та скасування відповідного запису про право власності на квартиру, а також зобов`язання ОСОБА_1 привести самочинно реконструйований об`єкт до попереднього стану, обґрунтовуючи їх тим, що відповідачкою здійснено будівельні роботи з реконструкції приміщення одноповерхового флігелю площею 27,0 кв. м під житлову квартиру АДРЕСА_2 зі збільшенням загальної площі до 37,0 кв. м за рахунок прибудинкової території, без відповідних дозвільних документів, та не виконала припис Управління ДАБК Одеської міської ради від 02 листопада 2018 року, яким зобов`язано відповідачку набути в установленому законом порядку право на виконання будівельних робіт за даною адресою та ввести реконструйований об`єкт в експлуатацію або привести самочинно реконструйований об`єкт до попереднього стану.
 
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
 
До органів архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад (частина третя статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
 
Згідно з підпунктом 1 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». 
 
Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта (стаття 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
 
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Управління ДАБК Одеської міської ради є суб`єктом владних повноважень, який здійснює владні повноваження, зокрема у сфері державного архітектурно-будівельного контролю. Зокрема такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом у випадку його невиконання зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру, а тому спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
 
Саме такий правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 (провадження № 14-48цс18), від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а (провадження № 11-251апп18), від 28 листопада 2018 року у справі № 369/13415/17 (провадження №14-469цс14), від 22 квітня 2019 року у справі № 369/3043/17-ц (провадження №14-156цс19)
 
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. У касаційній скарзі Управління ДАБК в Одеській області відсутні посилання на застосування апеляційним судом до спірних правовідносин норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду.  
 
Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги щодо необхідності відступу від правових висновків Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у спірних правовідносинах з огляду на таке.
 
Відступ від правової позиції - це сукупність підстав, які зумовлюють необхідність повністю або частково відмовитися від попереднього висновку щодо певного питання на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм з метою усунення вад попереднього рішення чи групи рішень (їхня неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість), що пов`язано зі зміною суспільних відносин та усунення суперечностей між принципом правової визначеності та концепцією «живого права» (динамічного тлумачення права) як складовими верховенства права (постанова Верховного Суду від 21 липня 2021 року у справі № 933/670/20).
 
Зважаючи на те, що позиція щодо віднесення позову контролюючого органу у межах реалізації ним повноважень зі здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності до юрисдикції адміністративного суду, є сталою та ґрунтується на тлумаченні норм КАС України, положення якого у неведеній частині залишаються незмінними, тому Верховний Суд не може погодитися з доводами заявника щодо наявності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від висновків Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду, врахованих апеляційним судом при вирішенні спору.
 
Отже, доводи заявника, що стали підставою для відкриття касаційного провадження не знайшли своє підтвердження.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
 
Аналізуючи наведене, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скаргиУправління ДАБК Одеської міської ради.
 
Оскільки касаційну скаргу залишено без задоволення, то підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанцій, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.
 
Керуючись статтями 400, 401, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення.
 
Постанову Одеського апеляційного суду від 08 лютого 2021 року залишити без змін.
 
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:                                                                                      Г. І. Усик
 
О. В. Ступак 
 
В. В. Яремко