ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2022 року 
м. Київ
справа № 420/295/20
адміністративне провадження № К/9901/3458/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 (суддя Самойлюк Г.П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.12.2020 (колегія суддів: Вербицька Н.В.,  Джабурія О.В., Кравченка К.В.,) у справі №420/295/20 за позовом Заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі: Одеської обласної державної адміністрації; Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини; Міністерства юстиції України; Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , державного реєстратора Коноплянської сільської ради Іванівського району Одеської області Мельничука Володимира Олександровича про визнання протиправними та скасування рішень,
ВСТАНОВИВ:
В січні 2020 року заступник керівника Одеської місцевої прокуратури №3 звернувся в інтересах держави в особі: Одеської обласної державної адміністрації в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини, Міністерства юстиції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до суду першої інстанції з позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , державного реєстратора Коноплянської сільської ради Іванівського району Одеської області Мельничука Володимира Олександровича про визнання протиправними та скасування рішень, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46794207 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/4 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_3 , номер запису про право власності: 31482951, реєстраційний номер об`єкту майна: 1826092551101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46794022 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/4 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 , номер запису про право власності: 31482538, реєстраційний номер об`єкту майна: 1826092551101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46793766 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/4 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_2 , номер запису про право власності: 31482306, реєстраційний номер об`єкту майна: 1826092551101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича, індексний номер 49286275 від 22.10.2019 про внесення змін загальної площі нежитлового приміщення № 2/4 по АДРЕСА_1 з 31,7 кв.м. на 27.2 кв.м.;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46793456 від 10.05.2019р. про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/3 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_3 , номер запису про право власності: 31482088, реєстраційний номер об`єкту майна: 1826013851101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46792413 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/3 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 , номер запису про право власності: 31480983, реєстраційний номер об`єкту майна:1826013851101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46792049 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/3 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_2 ;вичем, номер запису про право власності: 31480753, реєстраційний номер об`єкту майна: 1826013851101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича, індексний номер 49290940 від 22.10.2019 про внесення змін загальної площі нежитлового приміщення № 2/3 по АДРЕСА_1 з 50,2 кв.м. на 51.2 кв.м.;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46791475 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/2 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_3 , номер запису про право власності: 31480327, реєстраційний номер об`єкту майна: 1825933251101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46790959 від 10.05.2019 про реєстрацію 
права власності на нежитлове приміщення № 2/2 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 , номер запису про право власності: 31479691, реєстраційний номер об`єкту майна: 1825933251101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46790299 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/2 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_2 , номер запису про право власності: 31479234, реєстраційний номер об`єкту майна: 1825933251101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46789434 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/1 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_3 , номер запису про право власності: 31478109, реєстраційний номер об`єкту майна: 1825833151101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46788986 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/1 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 , номер запису про право власності: 31477695, реєстраційний номер об`єкту майна: 1825833151101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича № 46788196 від 10.05.2019 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення № 2/1 по АДРЕСА_1 за ОСОБА_2 , номер запису про право власності: 31477315, реєстраційний номер об`єкту майна: 1825833151101;
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича, індексний номер 49288255 від 22.10.2019 про внесення змін загальної площі нежитлового приміщення № 2/1 по АДРЕСА_1 з 39,5 кв.м. на 41.8 кв.м.
- зобов`язати ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та ОСОБА_2 власними силами і за власний рахунок привести у попередній стан самовільно реконструйовані нежитлові приміщення № 2/1, 2/2, 2/3, 2/4 по АДРЕСА_1 у житлову квартиру АДРЕСА_1 відповідно до технічного паспорта від 19.11.2012, виданого КП ОМБТІ та РОН на ім`я ОСОБА_4 .
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03.02.2020 відкрито провадження у справі.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 05.10.2020 залишено без розгляду позовну заяву заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №3 в частині позовних вимог, що стосуються реєстрації права власності за ОСОБА_3 та зобов`язання останнього привести об`єкт будівництва у попередній стан.
Залишаючи без розгляду позовну заяву в цій частині, суд першої інстанції виходив з невиконання позивачем вимог суду про усунення недоліків позовної заяви.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2020, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.12.2020,  позовна заява в частині інших позовних вимог залишена без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду.
Постановляючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції виходив з того, що прокурором  пропущено тримісячний строк звернення до суду, встановлений ч. 2      ст. 122 КАС України.
Не погоджуючись з ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2020, та постановою суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду, заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав касаційну  скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Касаційна скарга обґрунтована тим, що в ході проведення досудового розслідування були виявлені підстави для представництва органами прокуратури інтересів держави в суді в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме, встановлено, що власниками ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та ОСОБА_2 проведено будівельні роботи з реконструкції квартири АДРЕСА_2 з розподілом на чотири самостійні нежитлові приміщення за №№ 2/1, 2/2, 2/3, 2/4 з улаштуванням фасадних входів замість віконних блоків, без будь-яких дозвільних документів на таку реконструкцію. Апелянт зазначив, що оскільки даний об`єкт відноситься до категорії об`єктів із значним класом наслідків (СС3), то відповідні заходи реагування з метою недопущення самочинного виконання будівельних робіт та руйнуванням (пошкодженням) об`єкту пам`ятки архітектури повинен здійснювати Департамент ДАБІ в Одеській області.
Вказує, що лише  08.11.2019 Департаментом ДАБІ в Одеській області складено акти позапланової перевірки дотримання власниками вимог містобудівного законодавства під час виконання будівельних робіт.
Прокурор посилається на те, що аналогічна ситуація склалась і з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини і Міністерством юстиції України, які будучи повідомлені про незаконне проведення будівельних робіт та дії державного реєстратора Мельничука В.О. , не здійснили належних заходів реагування та не звернулись у належному порядку з позовом до суду.
Вказує, що  причини пропуску прокурором строків звернення до суду є поважними, оскільки підстави для звернення прокурора до суду виникають у останнього лише у разі нездійснення або неналежним чином здійснення повноважень органом державної влади до компетенції якого віднесені вказані повноваження. Таким чином, на думку апелянта, такі підстави у даному випадку виникли лише після отримання прокуратурою листів Департаментів та Міністерства юстиції України щодо невжиття заходів реагування за фактом порушення законодавства під час проведення реконструкції квартири - об`єкту культурної спадщини та державної реєстрації об`єкту нерухомості.
Ухвалою Верховного Cуду від  12.02.2021 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу Міністерство юстиції України вимоги її підтримує, просить задовольнити.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад учасників спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово викладала висновки щодо питання предметної юрисдикції у спорах, що виникли з подібних правовідносин.
Зокрема, у постанові від 29.05.2019 №815/4063/15 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правовідносини у сфері державної реєстрації виникають виключно між суб`єктом звернення за вчиненням реєстраційних дій як власником або володільцем майна та державним реєстратором як суб`єктом, уповноваженим на здійснення реєстраційних дій. При цьому правовідносини, які виникають між цими суб`єктами, носять публічний характер, оскільки мають на меті підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно.
Разом з тим, якщо внаслідок посвідчення набуття, переходу або припинення речового права особою шляхом вчинення певних реєстраційних дій на майно порушуються права та/або інтереси інших осіб публічного або приватного права, то правовідносини втрачають публічний характер.
Оскільки метою оскарження реєстраційних дій особою, яка вважає, що вчиненими стосовно власника або володільця майна реєстраційними діями порушено її права та/або інтереси, є припинення такого набутого речового права, то спір набуває приватноправового характеру.
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорене рішення, здійснено оспорений запис.
Як вбачається з матеріалів справи, прокурор просив визнати протиправним та скасувати численні рішення державного реєстратора Мельничука Володимира Олександровича про реєстрацію права власності на нерухоме майно за ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та зобов`язання  відповідачів власними силами і за власний рахунок привести у попередній стан самовільно реконструйовані нежитлові приміщення № 2/1, 2/2, 2/3, 2/4 по АДРЕСА_1 у житлову квартиру АДРЕСА_1 відповідно до технічного паспорта від 19.11.2012, виданого КП ОМБТІ та РОН на ім`я ОСОБА_4 .
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки реєстратор, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно, не мав публічно-правових відносин з особами, в інтересах яких позивач звернувся до суду. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав інших осіб ( ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ), а не позивачів.
Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як відповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його приватноправового характеру.
Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття особами права власності на спірне майно і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, колегія суддів дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Одним зі способів захисту цивільного права є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини першої статті 16 Цивільного кодексу України).
Частиною першою статті 19 ЦПК України установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Викладене свідчить про те, що спір який розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію права власності на об`єкт нерухомості, не мав публічно-правових відносин з особами, в інтересах яких позивач звернувся до суду. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалося реєстрації права інших осіб, а не позивачів.
За змістом позовної заяви визнання протиправним і скасування рішення щодо державної реєстрації прав на об`єкт нерухомості спричинено необхідністю захисту прав територіальної громади та інтересів держави,  від порушення таких відповідачами, за якими зареєстровано право власності на об`єкт нерухомого майна.
Виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з правомірністю набуття відповідачами у справі права власності на об`єкт нерухомого майна, що стало підставою для оскарження реєстрації права власності на це майно. Тобто предметом розгляду в цій справі є законність набуття особою права власності на нерухоме майно, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин та з огляду на суб`єктний склад сторін спору має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим, а тому, захист порушених прав осіб, за захистом яких позивач звернувся до суду з даним позовом, слід здійснювати за правилами цивільного судочинства, що в свою чергу виключає можливість розгляду даної справи за правилами адміністративного судочинства, у зв`язку з чим, за правилами статті          354 КАС України провадження у справі підлягає закриттю.
Керуючись статтями 238, 239, 345, 349, 354, 359 КАС України,-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.12.2020 скасувати.
Провадження у справі №420/295/20  в частині позовних вимог до   ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , державного реєстратора Коноплянської сільської ради Іванівського району Одеської області Мельничука Володимира Олександровича  закрити.
Роз`яснити, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного суду та що позивач має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                           А. Ю. Бучик
Судді:                                                                                                                    Л. Л. Мороз
                                                                                                                   А. І. Рибачук