ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
12 січня 2022 року           справа №200/13144/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді доповідача Казначеєва Е.Г., суддів Гайдара А.В., Міронової Г.М., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Покровської окружної прокуратури на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 р. у справі № 200/13144/21 (головуючий І інстанції Галатіна О.О.) за позовом Керівника Покровської окружної прокуратури  в інтересах держави в особі Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю "Покровський комбікормовий завод"  про зобов`язання вчинити певні дії,-

                                                             ВСТАНОВИВ:

Керівник Покровської окружної прокуратури (далі – позивач) звернувся в інтересах держави в особі Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Покровський комбікормовий завод" (далі - відповідач), в якому просив: зобов`язати товариство з обмеженою відповідальністю “Покровський комбікормовий завод” протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Відділом культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради охоронний договір на об`єкт культурної спадщини – пам`ятку місцевого значення з охоронним № 3062-Дн “Михайлівський млин”, розташовану за адресою:Донецька область, Покровський район, с. Михайлівка, вул. Шкільна, 104б, на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року повернуто позовну заяву на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України.
Керівник Покровської окружної прокуратури, не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального права, просив ухвалу скасувати. 
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що після внесення об`єкта до Державного реєстру об`єктів культурної спадщини місцевого значення, Відділом культури і туризму Покровської районної державної адміністрації 21.06.2017 на адресу ТОВ «Покровський комбікормовий завод» спрямовано лист №01-180-26, яким повідомлено підприємство про внесення об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток культури, попереджено про обов`язки власника майна за законом, попереджено про встановлену законом відповідальність за руйнування, пошкодження або знищення об`єкта, а також повідомлено про необхідність укласти охоронний договір. Керівництво ТОВ «Покровський комбікормовий завод» до Відділу культури і туризму Покровської районної державної адміністрації відповідно до ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з клопотанням про укладання охоронного договору не зверталось. Охоронний договір не укладено. 
Метою держави є забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження. Основним завданням охоронного договору є встановлення режиму використання пам`ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована, видів і термінів виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини. Охоронний договір є першочерговим документом, що встановлює гарантії збереження індивідуально визначеної пам`ятки культурної спадщини, що враховує її цінність, особливості та стан.
Керівництво ТОВ «Покровський комбікормовий завод» тривалий час з 2017 року по теперішній час умисно не вживає заходів для укладання охоронного договору, а уповноважені органи не використовують наданні Законом України «Про захист культурної спадщини» повноваження для укладання договору та збереження об`єкта. Через тривали зволікання в укладанні договору, не встановлення режиму використання об`єкта культури, території на якій об`єкт розташований, видів та термінів виконання ремонтних та інших робіт, робіт з упорядкування території відбуваються поступове знищення, руйнація частин об`єкту, на території знаходиться сухостій, що є пожежонебезпечно.
Через реформування органів місцевого самоврядування з 2021 року повноваження щодо охорони культурної спадщини місцевого значення набув Відділ культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради в силу Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», розпорядження Кабінету Міністрів України №710-р від 12.06.2020 року, Положення про відділ культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради, що затверджений рішенням Новогродівської міської ради №8/3-14 від 23.12.2020, та наказу Управління культури та туризму Донецької обласної державної адміністрації №61-од/193/21 від 07.06.2021.
З 13.04.2021 Відділом культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради обстеження об`єкта не здійснювалось, керівництво ТОВ «Покровський комбікормовий завод» до відповідальності не притягувалось, що свідчить про свідому бездіяльність - не реалізацію своїх повноваження у формі, встановленій ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Суд в ухвалі зазначив, що Відділ культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради шляхом спрямування на адресу ТОВ «Покровський комбікормовий завод» листа від 20.04.2021 та надання копії документів 10.08.2021, реалізував свої повноваження, встановлені ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Проте, вказане спростовується матеріалами справи. Залишаючись не захищеним об`єкт зазнає руйнації, під вливом факторів навколишнього природнього середовища та внаслідок не контрольованої господарської діяльності ТОВ «Покровський комбікормовий завод» об`єкт знищується. 04.08.2021 до відділу поліції надійшло повідомлення, про те, що на об`єкті за адресою: Донецька область, Покровський район, с. Михайлівка, вул.Шкільна, 1046, проходять роботи по вирізанню металу з приміщення олійниці, яка входить комплексу споруд об`єкта культурної спадщини.
Під час досудового розслідування по кримінальному провадженню №42016051670000089 споруди Михайлівського млина 10.08.2021 оглянуто за участі керівника ТОВ «Покровський комбікормовий завод», представника Новогродівської міської ради, прокурора прокуратури, слідчого та представника відділу культури. Під час вказаної процесуальної дії представником відділу керівнику підприємства вручено повідомлення про визнання об`єкт культурною спадщиною та повідомлено про необхідність укласти охоронний договір, що стало можливим лише в умовах створених органами слідства та прокуратурою.
Крім того, 05.08.2021 на адресу Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради прокуратурою спрямовано повідомлення про представництво, у якому вказано на виявлені порушення та повідомлено про підстави для представництва інтересів відділу прокуратурою. На повідомлення про представництво інтересів прокуратурою з відділу отримано відповідь 15.09.2021 про те, що договір не укладено.
У даному випадку у Відділі культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради є об`єктивні причини не звернення до суду з відповідним позовом це відсутність коштів (бюджетних призначень) на оплату судового збору. Вказане свідчить про бездіяльність Відділу культури, молоді та порту Новогродівської міської ради, що с підставою для представництва нтересів держави у спірних правовідносинах органами прокуратури
Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини 2 статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
 Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами 3-5 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Суд зазначає, що за змістом наведених норм КАС України прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави, а не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом за якими гарантовано кожному згідно із частиною 2 статті 55 Конституції України, і тільки тоді, коли для цього існують визначені законом підстави.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за  законом  має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що  закон  не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого  законом  порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться й у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
На підставі частини 1 статті 1 цього Закону,  прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Згідно із частиною 1, 3  статті 23 Закону № 1697-VII, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Отже, у наведеній нормі передбачені випадки, коли прокурор виконує представницькі функції іншого державного органу у випадку, коли такий орган їх не здійснює чи здійснює неналежним чином (субсидіарна роль) або коли такий спеціальний орган не створено. 
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 березня 2020 року у справі №240/3384/19, від 02 березня 2020 року у справі №280/1933/19, від 06 листопада 2019 року у справі №640/4747/19, від 08 серпня 2019 року у справі №352/286/17 та Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16) надала аналогічні висновки щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
При цьому, суд зазначає, що перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд  звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема, у постанові від 19 жовтня 2021 року у справа №520/11515/2020, щодо питання здійснення прокурором процесуального представництва держави зазначив, що представництво:
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 зазначила зокрема: 
«8.36. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
8.37. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
8.38. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
8.39. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
8.40. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.»
Спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).
Так, згідно з ч. 2 ст. 2 Закону № 1805-III до видів об`єктів культурної спадщини відносяться, зокрема, історичні - будинки, споруди, їх комплекси (ансамблі), окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих та померлих (загиблих) військовослужбовців (у тому числі іноземців), які загинули у війнах, внаслідок депортації та політичних репресій на території України, місця бойових дій, місця загибелі бойових кораблів, морських та річкових суден, у тому числі із залишками бойової техніки, озброєння, амуніції тощо, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
За приписами ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Положеннями частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 року №1805-III передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Частиною 1 статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Приписами частини 2 статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Матеріали справи свідчать, що Керівник Покровської окружної прокуратури звернувся в інтересах держави, у зв`язку з бездіяльністю Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради щодо забезпечення дієвих та належних заходів, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства, збереження та відновлення пам`ятки місцевого значення, зокрема укладення договору охорони культурної спадщини.
Апелянт зазначив, що ним скеровувались на адресу Департаменту  листи, в яких інформувалось про факти порушення товариством вимог законодавства про охорону культурної спадщини. Однак, як зазначає апелянт, Відділ культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до суду з відповідним позовом не звернувся, а отже фактично переклав обов`язок щодо захисту інтересів держави на прокуратуру.
Повідомлення Керівника Покровської окружної прокуратури про представництво інтересів держави складено 05.08.2021.
Згідно листа Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради до заступника керівника Покровської окружної прокуратури від 15.09.2021 направленого на повідомлення Керівника Покровської окружної прокуратури про представництво інтересів держави складено 05.08.2021, зокрема, вбачається, що відділом культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради на адресу ТОВ “Покровський комбікормовий завод” 20.04.2021 спрямовано лист вих. № 01-21/149 з пропозицією укласти охоронний договір на пам`ятку “Михайлвський млин”. В подальшому, 10 серпня 2021 року керівнику вказаного підприємства, особисто під підпис надано повідомлення про визнання об`єкта культурною спадщиною, паспорт об`єкта культурної спадщини на млин, історична довідка на об`єкт, визначення і опис меж та схема охоронної зони, копія Наказу Міністерства культури, а також попереджено про його обов`язки, встановлені Законом України “Про охорону культурної спадщини”.
Апелянтом було підтверджено, що  під час огляду споруди Михайлівського млина 10.08.2021 в межах досудового розслідування по кримінальному провадженню №42016051670000089 за участі керівника ТОВ «Покровський комбікормовий завод», представника Новогродівської міської ради, прокурора прокуратури, слідчого та представника відділу культури, представником відділу керівнику підприємства вручено повідомлення про визнання об`єкт культурною спадщиною та повідомлено про необхідність укласти охоронний договір.
З листа Новогродівської міської ради від 23.09.2021 вбачається, зокрема, що у разі не укладення відповідного договору будуть вжиті передбачені діючим законодавством заходи для усунення порушень.
Як встановлено судом Відділу культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради делеговано повноваження по укладенню охоронних договорів наказом Управління культури і туризму Донецької обласної державної адміністрації від 07.06.2021.
Таким чином, на переконання суду, на час складання повідомлення та звернення з позовом керівника прокуратури, Відділ культури, молоді та спорту Новогродівської міської ради реалізовує свої повноваження, встановлені Законом України «Про охорону культурної спадщини».
З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що наведені обставини спростовують доводи апелянта про невиконання уповноваженими особами своїх повноважень у сфері охорони культурної спадщини.
Крім того, позивачем не доведено належними і допустимими доказами у справі того, що вказані вище органи не можуть самостійно здійснити захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.
Отже, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що прокурор не довів належними і допустимими доказами у справі того, що відповідний орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може сам реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з цим позовом до адміністративного суду. 
Неможливість сплатити судовий збір, зазначена у листі відділу, як причина звернення з позовом в інтересах відділу, не може розглядатися, як неможливість інспекції звернутися до суду, оскільки законодавством регламентовано право суду на звільнення сторони від сплати судового збору, зменшення його розміру, розстрочення або відстрочення його сплати з урахування майнового стану сторони. При цьому, відсутність фінансування не позбавляло права звернення до суду з належним клопотанням щодо вирішення процесуальних питань.
Отже, колегія суддів вважає, що оскільки прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, та, враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, то в цій справі прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що суд першої інстанції вірно повернув позов, оскільки останній не довів наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
Частиною 2  статті 6 КАС України  передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до  статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, п. 27).
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до статті 316 КАС України, обумовлює для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення - без змін.
Керуючись ст. 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                          ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Покровської окружної прокуратури - залишити без задоволення.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 р. у справі № 200/13144/21 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено та підписано 12 січня 2022 року

Суддя-доповідач                                                                           Е.Г. Казначеєв

Судді                                                                                              А.В. Гайдар

                                                                                                      Г.М. Міронова