П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

20 січня 2022 р.	м.Одеса	Справа № 540/4283/21	
Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача – судді Турецької І. О.,
суддів – Стас Л. В., Шеметенко Л. П.
за участі секретаря – Скоріної Т. С.

представника Херсонської обласної прокуратури – Шептіліс О. І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року у справі за позовом Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави, в особі Державної екологічної інспекції Південного округу до Комунального побутового підприємства «Світанок» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2021 року Перший заступник керівника Херсонської обласної прокуратури звернувся до суду першої інстанції в інтересах держави, в особі Державної екологічної інспекції Південного округу до Комунального побутового підприємства «Світанок» (далі – КПП «Світанок») в якому просив визнати протиправною бездіяльність щодо неусунення порушень законодавства у сфері поводження з відходами, викладених у приписі Державної екологічної інспекції в Херсонській області від 18.08.2020 № 07-14/253/20.
Також позивач просив зобов`язати КПП «Світанок» вчинити дії щодо усунення порушень Закону України «Про відходи», а саме:
- передати на утилізацію батареї свинцеві зіпсовані або відпрацьовані, відпрацьовані шини, масла та моторні мастила, брухт чорного металу, матеріали фільтрування;
- не здійснювати захоронення неперероблених (необроблених) побутових відходів;
- обладнати контрольно-пропускний пункт автомобільними вагами для обліку усіх видів відходів, що надходять на полігон побутових відходів.

В обґрунтування позову прокурор, покликаючись на статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», на статтю 53 КАС України, зазначає про наявність у нього права звертатися до суду з позовом в інтересах держави, в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Цитуючи рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99, прокурор указує, що до інтересів держави, зокрема відноситься екологічна безпека. У спірних правовідносинах, на думку позивача, інтерес держави полягає в необхідності неухильного дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері раціонального поводження з відходами.
Ураховуючи, що Державна екологічна інспекція Південного округу неналежним чином здійснює захист інтересів держави, Перший заступник керівника Херсонської обласної прокуратури, вважає, що це є підставою для застосування представницьких функцій, відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року провадження у даній справі закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, а саме: у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Закриваючи провадження, суд першої інстанції виходив із того, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень (в т.ч. і прокурора) до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення, прямо передбачене законом.
Як зауважив суд, подібна за змістом правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17, від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18 та від 05 березня 2020 року у справі №9901/511/19.
Далі, суд проаналізувавши зміст Законів України «Про відходи»,«Про охорону навколишнього природного середовища», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про металобрухт», «Про житлово – комунальні послуги», «Про хімічні джерела струму», «Про ветеринарну медицину», «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції», Кодексу України про надра, дійшов висновку, що вимоги про зобов`язання утилізації відходів, а також заборона захоронення неперероблених побутових відходів пред`являються на законодавчому рівні до всіх суб`єктів господарювання та не можуть бути предметом позову.
Суд зауважив, що мета заявленого позову, є зобов`язання суб`єкта господарювання виконати припис та вчинити дії по утилізації відходів.
На переконання суду, це не відноситься до його компетенції а належить до повноважень Державної екологічної інспекції, яка наділена владними управлінськими функціями щодо застосування заходів контролю та вжиття заходів реагування в разі невиконання їх припису про усунення виявлених порушень.
Дійшовши висновку про відсутність в Державній екологічній інспекції Південного округу права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання суб`єкта господарювання виконати припис органу державного нагляду (контролю), суд зазначив, що, відповідно, таке право відсутнє і у прокурора.

Вважаючи ухвалу суду про закриття провадження незаконною та необґрунтованою Перший заступник керівника Херсонської обласної прокуратури, в апеляційній скарзі, просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування доводів апеляції скаржник указує на помилковість позиції суду першої інстанції про відсутність повноважень Державної екологічної інспекції звертатися з вимогами наведеними вище.
Скаржник, покликаючись на Положення про Державну екологічну інспекцію України, Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, стверджує про наявність права органу державного нагляду (контролю) звертатися до суду з позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб тощо.
Аргументом апеляції є те, що Державна екологічна інспекція Південного округу неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, адже не ініціювала судові провадження про зобов`язання КПП «Світанок» усунути виявлені в ході перевірок порушення законодавства у сфері поводження з відходами.
Також, прокурор звертає увагу суду апеляційної інстанції на безпідставність висновків суду першої інстанції про те, що заявлені в цій справі вимоги не можуть бути розглянуті не тільки за правилами адміністративного судочинства, але і за правилами інших юрисдикцій.

У відзиві на апеляцію КПП «Світанок» не визнає апеляцію, вважає доводи, що в неї викладені необґрунтованими та просить відмовити в її задоволенні.
Головною тезою відзиву є те, що, відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», до заходів державного нагляду (контролю) належать планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. За такого правового регулювання, на думку відповідача, не встановлене повноваження Держекоінспекції  звертатися до суду з позовними вимогами про визнання протиправними дій чи бездіяльності, зокрема, юридичних осіб, щодо невиконання законних  вимог органу державного нагляду (контролю).
Посилання позивача на те, що такі повноваження передбачені Положенням про Державну екологічну інспекцію України та Положенням про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, на думку відповідача, є недоречними, адже це пов`язано з іншими функціями Держекоінспекції та не пов`язано з таким предметом спору.

У суді апеляційної інстанції представник Херсонської обласної прокуратури підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити.
Представники Державної екологічної інспекції Південного округу та КПП «Світанок» до суду апеляційної інстанції не з`явилися, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи.

Фактичними обставинами справи встановлено, що Державна екологічна інспекція в Херсонській області, за результатом проведення у травні 2019 року планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання КПП «Світанок» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, склала акт, де зазначила про виявлені порушення, у тому числі і Закону України «Про відходи».
За виявлені порушення вимог природоохоронного законодавства до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу були притягнені керівник КПП «Світанок» та начальник підрозділу КПП «Світанок».

За результатами проведення у серпні 2020 року позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання КПП «Світанок» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів також був складений акт про виявлені порушення, зокрема, Закону України «Про відходи».
18.08.2020 на адресу директора КПП «Світанок» Держекоінспекцією був направлений припис № 07-14/253/20.
За змістом цього припису вимагалося, зокрема, не здійснювати захоронення непереробних (необроблених) побутових відходів, забезпечити в`їзд транспортних засобів на полігон побутових відходів лише через КПП, здійснювати первинний облік придбаних мастил (олив), їх використання та подальше поводження.

У липні 2021 Державна екологічна інспекція Південного округу, яка є правонаступницею Державної екологічної інспекції в Херсонській області, була проведена позапланова перевірка КПП «Світанок» щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, в частині виконання припису від 18.08.2020 за № 07-14/253/20.
Посадові особи, що здійснювали перевірочний захід державного нагляду (контролю) встановили невиконання КПП «Світанок» вимог наведеного припису.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що наявні підстави для її часткового задоволення, з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Зі змісту цієї норми Закону випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд, згідно з принципом «jura novit curia» («суд знає закони»), під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц дійшла висновку, що процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. 
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Основні засади діяльності Державної екологічної інспекції України встановлені Положенням про державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 (далі – Положення).
Для виконання покладених на неї завдань Держекоінспекція має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати їх за результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт 4 Положення).
Нормами підпункту 5 пункту 4 даного Положення встановлено право Держекоінспекції звертатися до суду із позовом щодо:
обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;
визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини першої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспеція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема,  надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до статті 12 Закону № 877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Згідно зі статтею 188-5 Кодексу України про адміністративне правопорушення, за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.

За аналізом наведених норм випливає висновок, що звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що передбачене в пункті 4 Положення повноваження органу державного нагляду (контролю) виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.
Слід вважати обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що жодним чинним нормативно-правовим актом не передбачено право органу Держекоінспекції звертатись до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання виконати припис.
Розглядаючи питання правомірності прийняття судом першої інстанції такого процесуального рішення як закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції встановив таке.
Відповідно до частини 4 статті 53  КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення.
Разом з тим, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України).
За змістом пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 (справа №826/15794/17).
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, дійшовши правильного висновку, що заявлені прокурором вимоги не можуть бути взагалі предметом судового розгляду за правилами будь-якого судочинства, помилково закрив провадження у справі.
На думку суду апеляційної інстанції, таке процесуальне рішення, як закриття провадження у справі було б обґрунтованим у випадку, якщо б з таким позовом звернувся безпосередньо орган уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Проте, у цьому спорі, головним є питання дослідження обставин наявності у прокурора права звертатися до суду в інтересах держави і дослідженню, передусім, підлягають його аргументи про порушення інтересів держави та необхідність їх захисту.
Саме це вимагають приписи статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та стаття 53 КАС України.
Як вважає суд апеляційної інстанції законодавець, визначивши в частині 4 статті 53 КАС України можливість, у випадку невиконання прокурором належного обґрунтування позову, застосування статті 169 КАС України, мав на увазі в подальшому, за наявності для цього підстав, прийняття такого процесуального рішення як залишення позову без розгляду.
Відповідно до статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині є, зокрема, порушення норм процесуального права.
На думку колегії суддів, у цій справі суд першої інстанції, закривши провадження у справі, порушив норми процесуального права.

Частиною 1 статті 319 КАС України встановлено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Також суд апеляційної інстанції вважає необхідним повернути Херсонській обласній прокуратурі сплачений нею судовий збір за подання позову та апеляційної скарги на загальну суму 4  540 грн., що підтверджується платіжними дорученнями №1625 від 11.08.2021 та №2442 від 24.11.2021 (а.с.1, 162), з таких підстав.
Згідно з ч.2 ст.132 КАС України розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.
Відповідно до частини шостої статті 143 КАС України у випадку постановлення ухвали про закриття провадження у справі, залишення позову без розгляду або ухвалення рішення про задоволення позову у зв`язку з його визнанням суд вирішує питання про розподіл судових витрат не пізніше десяти днів з дня ухвалення відповідного судового рішення, за умови подання учасником справи відповідної заяви і доказів, які підтверджують розмір судових витрат.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 7 Закону України «Про судовий збір» у разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв`язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням)), сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду.
Повернення сплаченої суми судового збору здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної фінансової політики (частина п`ята статті 7 Закону України «Про судовий збір»).
Таким чином, ураховуючи, що позов належить залишити без розгляду, на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України, оскільки позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, сплачений Херсонською обласною прокуратурою судовий збір підлягає поверненню.

Керуючись статтями 240, 308, 310, 317, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури – задовольнити частково.
Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року – скасувати, ухвалити нове рішення, яким залишити позов Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави, в особі Державної екологічної інспекції Південного округу, до Комунального побутового підприємства «Світанок» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії – без розгляду.
Повернути Херсонській обласній прокуратурі (код за ЄДРПОУ 04851120) з Державного бюджету України судовий збір у розмірі 4  540 (чотири тисячі п`ятсот сорок) грн., сплачений згідно платіжних доручень №1625 від 11.08.2021 та №2442 від 24.11.2021.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Доповідач – суддя                                                            І. О. Турецька

                      суддя                                                            Л. В. Стас

                      суддя                                                            Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 21.01.2022.