ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 січня 2022 року 
м. Київ
справа № 200/13539/19-а
провадження № К/9901/13174/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Мороз Л.Л.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 січня 2020 року (суддя Тарасенко І.М.) і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року (головуючий суддя Міронова Г.М., судді Арабей Т.Г., Гайдар А.В.)
у справі №200/13539/19-а 
за позовом ОСОБА_1 
до Іллінівської сільської ради 
про визнання протиправним рішення і зобов`язання вчинити дії щодо надання у власність земельної ділянки загальною площею 2,00 га.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив, з урахуванням уточнень, визнати протиправним та скасувати рішення 41 чергової сесії першого скликання Іллінівської сільської ради Донецької області від 09 грудня 2019 року, яким йому як учаснику антитерористичної операції було відмовлено у безоплатному наданні земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства; зобов`язати Іллінівську сільську раду надати у його власність земельну ділянку (кадастровий номер 1422483000:15:000:0165) загальною площею 2,0000 га, у тому числі: рілля - 2,0000 га, розташовану на землях сільськогосподарського призначення Іллінівської (Катеринівської) сільської ради Костянтинівського району Донецької області (за межами населених пунктів) для ведення особистого селянського господарства; встановити право власності на земельну ділянку (кадастровий номер 1422483000:15:000:0165) за ним.
2.          Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 22 січня 2020 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог про встановлення права власності на земельну ділянку (кадастровий номер 1422483000:15:000:0165) за позивачем.
3.          Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 січня 2020 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення 41 чергової сесії першого скликання Іллінівської сільської ради Донецької області від 09 грудня 2019 року, яким учаснику антитерористичної операції ОСОБА_1 було відмовлено у безоплатному наданні земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Зобов`язано Іллінівську сільську раду внести на розгляд заяву ОСОБА_1 стосовно виділення йому як учаснику антитерористичної операції, земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, на чергову сесію селищної ради, після набрання рішення суду законної сили. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
4.          Не погодившись з такими судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив скасувати судові рішення та прийняти нове про повне задоволення позовних вимог.
5.          Від відповідача надійшов відзив, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
6.          Позивачем було подано до Верховного Суду відповідь на відзив.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є учасником АТО.
8.          Позивач звернувся до Іллінівської сільської ради Костянтинівського району Донецької області із клопотанням про відведення йому безоплатно у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, що перебуває у запасі для ведення особистого селянського господарства на території Іллінівської сільської ради Костянтинівського району Донецької області (за межами населених пунктів) та надання земельної ділянки (кадастровий номер: 1422483000:15:000:0165) у власність ОСОБА_1 .
9.          Рішенням Іллінівської сільської ради Костянтинівського району Донецької області від 09 грудня 2019 року № І/41-37 проект рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства на території Іллінівської сільської ради Костянтинівського району Донецької області (за межами населених пунктів) та надання земельної ділянки у власність (кадастровий номер: 1422483000:15:000:0165) відхилено у зв`язку із ненабранням необхідної більшості голосів депутатів.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10.          Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відмова сільської ради у зв`язку із ненабранням необхідної більшості голосів депутатів суперечить вимогам ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
11.          Щодо позовної вимоги в частині зобов`язання Іллінівської сільської ради надати у власність ОСОБА_1 , суди виходили з того, що повноваження відповідача є дискреційними.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12.          Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що суди невірно застосували норми матеріального права щодо дискреційних повноважень відповідача і не врахували правових позицій Верховного Суду, викладених, зокрема, у постановах від 18 квітня 2018 року у справі №826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі №2а-204/12, а також Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 28 березня 2018 року у справі №705/552/15-а.
13.          Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги того, що сільська рада неодноразово відмовляла у погодженні проекту землеустрою з підстав ненабранням необхідної більшості голосів депутатів.
14.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що суди розглянули справу у межах позовних вимог і не повинні були досліджувати попередні відмови ОСОБА_1 .
15.          Відповідач, з посиланням на судову практику (постанова Верховного Суду України від 14 березня 2017 року у справі №800/323/16, постанови Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі №712/10864/16-а, від 12 квітня 2018 року у справі №678/896/17), вважає, що суд не може підміняти депутатів сільської ради при вирішенні питання про затвердження проекту землеустрою.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17.          У силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
18.          Порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність регламентований положеннями ст. 118 ЗК України.
19.          Повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені ст.ст. 122, 123 ЗК України.
20.          Частинами 7 та 8 ст. 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
21.           У свою чергу, ч. 1 ст. 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
22.          Відповідно до ч. 4 ст. 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
23.          Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (ч. 5 ст. 186-1 ЗК України).
24.          У ч. 6 ст. 186-1 ЗК України передбачено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
25.          Отже, ненабрання необхідної більшості голосів депутатів не може бути підставою для законної відмови у погодженні проекту землеустрою відповідно до норм ЗК України.
26.           Положеннями п. 31 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що питання регулювання земельних відносин відповідно до Закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
27.          За приписами ч. 5 ст. 60 вказаного Закону органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
28.          Стаття 59 цього Закону визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
29.          Виходячи з наведених правових норм, рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок, залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
30.          Щодо дискреційних повноважень сільської ради, Суд враховує таке.
31.          Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
32.          Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
33.          Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;
2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
34.          Суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
35.          Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України, критеріям, за загальним правилом, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
36.          Водночас, зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. 
37.          Позивач помилково вважає, що у сільської ради немає дискреційних повноважень та можливості вибору одного з двох рішень, погодження проекту землеустрою є складною процедурою, яка залежить не тільки від того, чи було позивачем надано всі необхідні документи, а й від того чи отримано всі необхідні погодження від законодавчо визначених органів влади, чи відповідає проект землеустрою вимогам чинного законодавства, містобудівній документації.
38.          У цій справі з оскаржених рішень про відмову у погодженні проекту землеустрою вбачається, що сільська рада не перевірила належним чином проект землеустрою та не прийняла одного з двох рішень у спосіб, встановлений законом.
39.          У контексті встановлених судами обставин, законним і обґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій про те, що належним способом захисту є зобов`язання Іллінівської сільської ради внести на розгляд заяву ОСОБА_1 стосовно виділення йому земельної ділянки на чергову сесію селищної ради.
40.          Отже, суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.
41.          Щодо доводів позивача про те, що Іллінівська сільська рада неодноразово призначала на розгляд сесії селищної ради клопотання позивача, але жодного разу не було набрано необхідної кількості голосів для прийняття рішення, Верховний Суд роз`яснює позивачу про існування інституту судового контролю, передбаченого ст. ст. 382 - 383 КАС України. Отже, якщо відповідач  буде ухилятися від виконання судового рішення у цій справі, то ОСОБА_1 може звернутися до суду, який ухвалив рішення у справі із заявою про встановлення судового контролю.
42.          Верховний Суд розглянув і відхилив посилання скаржника на судову практику щодо дискреційних повноважень, викладену, зокрема, у постановах від 18 квітня 2018 року у справі №826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі №2а-204/12, а також Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 28 березня 2018 року у справі №705/552/15-а, оскільки правовідносини у цій справі та наведених позивачем справах не є подібними.
43.          Інші доводи касаційної скарги не спростовують вірних висновків судів першої та апеляційної інстанції та не можуть бути підставою для скасування законних та обґрунтованих судових рішень.
44.          З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
45.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 січня 2020 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року у справі №200/13539/19-а - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Л.Л. Мороз