ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
19 січня 2022 року           справа №360/6443/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: судді-доповідача Казначеєва Е.Г., суддів Компанієць І.Д., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області  на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 р.  у справі  № 360/6443/21 (головуючий І інстанції К.Є. Петросян)   за позовом   Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області   до   Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про   стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу,- 
                                                     ВСТАНОВИВ:
Головне управління Держпродспоживслужби в Луганській області (далі - позивач, ГУ Держпродспоживслужби) звернулась до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - відповідач, ФОП ОСОБА_1 ), в якому просило: стягнути з відповідача до державного бюджету штраф у розмірі 5083,00 грн за порушення законодавства про рекламу.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року відмовлено у відкритті провадження у справі.
Позивач, не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду у суді першої інстанції. 
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що відмовляючи у відкритті провадження суд враховував останню позицію Верховного Суду, яка сформована щодо розгляду спорів у подібних правовідносинах, а саме правові висновки, висловлені Верховним Судом у постанові від 23 вересня 2021 року у справі № 816/259/18. 
Проте, питання щодо предметної юрисдикції спорів з примусового стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу розглядалося Великою Палатою Верховного Суду у справі № 812/1234/18 за позовом Головного управління до фізичної особи - підприємця про стягнення штрафу за порушення Закону України «Про рекламу». Велика Палата Верховного Суду зазначила, що такий спір не пов`язаний з вирішенням питання щодо цивільного права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції. 
Предметом позову  у справі № 812/1234/18 є стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу, а підставами позову є - встановлення факту порушення законодавства про рекламу суб`єктом господарювання з посиланням на відповідні норми Закону України «Про рекламу» та приписи Порядку накладення штрафів № 693, які у своїй сукупності дають право Головному управлінню звернутись до суду з вимогами до іншої особи. Предмет та підстави позовної зави у цій справі № 360/6443/21 є аналогічними з предметом та підставою позову у справі № 812/1234/18, а отже справи є тотожними.
У Дайджесті судової практики Великої палати Верховного Суду «Рішення, внесені до ЄРДР за період з 05.07.2019 по 31.07.2019 (2019/11)» зазначено, що спори щодо примусового стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
На момент прийняття Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постанови від 23 вересня 2021 року у справі № 816/259/18 вже існував правовий висновок Великої Палати Верховного Суду щодо предметної юрисдикції спорів з примусового стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу. Проте, Верховний Суд ухвалюючи постанову від 23.09.2021 у справі № 816/259/18, у своєму рішенні проігнорував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі № 812/1234/18 та не навів підстав відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
Велика Палата Верховного Суду, зокрема, аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики (п. З ч. 2 ст. 45 «Про судоустрій і статус суддів»).
Також, слід зазначити, що відповідно до сталої практики ЄСПЛ та Великої Палати Верховного Суду відступ від раніше сформованої правової позиції повинен мати реальне підґрунтя, про що йдеться, зокрема, у п. 70 рішення від 18 січня 2001 року у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» («СЬартап V. ґЬе Цпіґесі Кіп^сіот», заява № 27238/95).
З огляду на те, що предмет позову та підстави позову у цій справі є тотожними (однаковими) з предметом та підставою позову по справі № 812/1234/18, то в цьому випадку на зазначений спір поширюється предметна юрисдикція адміністративного суду, а Головне управління у спірних відносинах діє як суб`єкт владних повноважень, наділений Законом № 270/96-ВР та Порядком № 693 функціями контролю за дотриманням законодавства України про рекламу і відповідно правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу.
Таким чином, суд першої інстанції не врахував правові висновки щодо предметної юрисдикції даного спору, наведені в ухваленій раніше постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року по справі № 812/1234/18, проте судом враховані правові висновки, висловлені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, наведені у постанові від 23 вересня 2021 року у справі № 816/259/18, що є порушенням норм процесуального права.
Наведені судом першої інстанції в оскаржуваній ухвалі від 01.11.2021 висновки, що до спірних правовідносин слід застосовувати норми Закону України «Про захист прав споживачів», а примусове виконання рішення здійснюється відповідно до Закону України «Про виконавче провадження» є хибними, оскільки судом неправильно застосовані норми матеріального права, що полягає в застосуванні закону який не підлягав застосуванню до даних правовідносин. Положення Закону України «Про захист прав споживачів» не містять умов притягнення до відповідальності за порушення законодавства про рекламу.
Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
11.05.21 посадовою особою Головного управління відносно відповідача складено протокол про порушення законодавства про рекламу від 11.05.2021 № 14.
11.05.21 Головне управління в порядку частини 2 статті 26 Закону № 270/96-ВР надіслало на адресу відповідача вимогу від 11.05.2021 № 01-11/1411, якою зобов`язано відповідача надати документи щодо вартості розповсюдженої реклами, а також пояснення, іншу інформацію, що може мати значення для прийняття відповідного рішення (вимога від 17.06.2021 повернулася на адресу Головного управління з причини закінчення терміну зберігання, докази додані до позовної заяви).
11.06.21 заступником начальника Головного управління прийнято рішення № 17 про початок розгляду справи про порушення законодавства про рекламу відносно суб`єкта господарювання відповідача.
12.07.21 у зв`язку з закінченням місячного терміну розгляду справи про порушення законодавства про рекламу та неможливістю прийняття рішення про накладення штрафу станом на 12.07.2021, заступником начальника Головного управління відповідно до п. 12 Порядку № 693, прийняте рішення від 12.07.2021 № 09 про продовження строку розгляду справи про порушення законодавства про рекламу до 12.10.2021.
12.08.21 заступником начальника Головного управління прийнято рішення про накладення штрафу за порушення законодавства про рекламу від 12.08.2021 № 20, яким за недотримання встановлених законодавством вимог щодо замовлення, розповсюдження реклами, забороненої законом, також враховуючи неможливість встановлення вартості реклами, розповсюдженої з порушенням вимог Закону, накладено на суб`єкта господарювання відповідача штраф у розмірі 299 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що складає 5083,00 грн (п`ять тисяч вісімдесят три гривні 00 коп.) та зобов`язано у 15-денний термін після отримання рішення сплатити в установленому порядку штраф у зазначеному розмірі до державного бюджету, та протягом 3-х днів після сплати штрафу письмово повідомити Головне управління, зазначивши номери та дати платіжних доручень, за якими сплачено штраф, із наданням їх належним чином завірених копій, а також повідомлено, що у разі невиконання порушником рішення в зазначений строк сума штрафу стягується в установленому законом порядку.
12.08.21 заступником начальника Головного управління прийнято рішення від 12.08.2021 № 11 про зупинення розповсюдження реклами, шляхом негайного її демонтування, та про виконання цього рішення письмово повідомити Головне управління протягом трьох робочих днів з дня його отримання.
12.08.21 Головним управлінням відповідачу надіслано рішення про накладення штрафу за порушення законодавства про рекламу від 12.08.2021 № 20 та рішення про зупинення розповсюдження реклами від 12.08.2021 № 11.
Відмовляючи  відкритті провадження, суд першої інстанції дійшов до висновку, що спір віднесено до юрисдикції господарського суду. Судом під час розгляду цієї справи враховано останню позицію Верховного Суду, сформована щодо розгляду спорів у подібних правовідносинах, а саме правові висновки, висловлені Верховним Судом у постанові від 23 вересня 2021 року у справі № 816/259/18.
Суд з зазначеним висновком суду першої інстанції не погоджується з наступних підстав.
За ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (ч. 1 ст. 4 КАС України).
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України).
Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом (п. 5 ч. 5 ст. 46 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Виникнення спірних правовідносин обумовлено несплатою суб`єктом господарювання штрафу, застосованого рішеннями ГУ Держпродспоживслужби внаслідок порушення законодавства про рекламу.
Закон України «Про рекламу» від 3 липня 1996 року № 270/96-ВР (далі Закон № 270) визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.
Цей Закон регулює відносини, пов`язані з виробництвом, розповсюдженням та споживанням реклами на території України (ч. 1 ст. 2 Закону № 270).
Контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснюють у межах своїх повноважень: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів - щодо захисту прав споживачів реклами (ч. 1 ст. 26 Закону № 270).
Питання накладення уповноваженими особами Державної інспекції з питань захисту прав споживачів та її територіальних органів в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі штрафів на рекламодавців, виробників і розповсюджувачів реклами за порушення законодавства про рекламу (крім штрафів, накладення яких належить виключно до компетенції Антимонопольного комітету і регулюється законодавством з питань авторського права та суміжних прав) регулює Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 693 (далі - Порядок № 693).
Накладати штрафи на рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами мають право Голова Держспоживінспекції, його заступники, начальники територіальних органів Держспоживінспекції та їх заступники (п. 8 Порядку № 693).
Сума штрафів за порушення законодавства про рекламу сплачується добровільно або стягується в судовому порядку відповідно до законодавства (п. 20 Порядку № 693).
На підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 6 квітня 2016 року № 260-р «Питання Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів» Держпродспоживслужба приступила, крім іншого, до виконання функцій і повноважень Державної інспекції з питань захисту прав споживачів.
Територіальним органом з реалізації державної політики у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів на території Луганської області є ГУ Держпродспоживслужби.
Виходячи з аналізу наведених правових положень законодавства та беручи до уваги обставини цієї справи, колегія судідв дійшла висновку про те, що у спірних відносинах ГУ Держпродспоживслужби діє як суб`єкт владних повноважень, наділений Законом № 270 та Порядком № 693 функціями контролю за дотриманням законодавства України про рекламу та відповідно правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу.
Таким чином, цей спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції.
За ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII (далі Закон № 1402) Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Велика Палата Верховного Суду аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики (п. 3 ч. 2 ст. 45 Закону № 1402).
Згідно ст. 346, 347 КАС України до повноважень Великої Палати Верховного суду належить, зокрема, викладення висновку щодо питання предметної юрисдикції у подібних правовідносинах.
Колегія суддів враховує правову позицію Великої Палати Верховного суду в постанові від 05.06.2019 року у справі № 812/1234/18 щодо предметної юрисдикції у спірних правовідносинах.
Щодо посилання суду на правову позицію Верховного Суду у постанові від 23.09.2021 по справі № 816/259/18 та позицію Великої Палати Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, за якою під час вирішення тотожних спорів суди мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, суд зазначає, що вказані висновки стосувались  питання застосування останніх правових позицій саме Великої Палати Верховного Суду.
Суд першої інстанції дійшов хибного висновку, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати норми частини третьої статті 23 Закону України «Про захист прав споживачів», з таких підстав.
За ч. 4 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі Закон № 877) виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За ч. 3 ст. 23 Закону України «Про захист прав споживачів» від 12 травня 1991 року № 1023-XII (далі Закон № 1023) у разі невиконання в добровільному порядку суб`єктами господарювання сфери торгівлі і послуг, у тому числі ресторанного господарства, визначених у статті 26 цього Закону рішень (постанов) центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, та його посадових осіб про накладення стягнення примусове виконання таких рішень (постанов) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), в порядку, встановленому Законом України «Про виконавче провадження».
Тобто, вказаними нормами передбачено примусове виконання рішень, прийнятих в порядку реалізації повноважень за Законом України «Про захист прав споживачів», а не повноважень, визначених Законом України «Про рекламу».
Закон № 877 не застосовується під час здійснення контролю за дотриманням законодавства про рекламу,  та  не поширює свою дію на відносини у сфері реклами. Крім того, Закон № 877  в цілому не встановлює відповідальності суб`єкта господарювання за порушення законодавства про рекламу, тому посилання суду першої інстанції на ч. 3 ст. 23  Закону № 1023  є безпідставним.
За встановлених обставин та норм процесуального закону в їх сукупності, суд апеляційної інстанції не погоджує висновок суду першої інстанції про закриття провадження у справі, оскільки спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції ухвала прийнята з порушенням норм процесуального права, внаслідок чого ухвала суду підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 238, 241, 250, 310, 315, 317, 320, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
                                                   П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області - задовольнити.
Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 р.  у справі  № 360/6443/21 скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня  вручення судового рішення.
Повне судове рішення складено та підписано 19 січня 2022 року

Суддя-доповідач                                                                                  Е.Г. Казначеєв

Судді                                                                                                     Т.Г. Гаврищук

                                                                                                             І.Д. Компанієць