Постанова                                                
Іменем України                                       
 
16 лютого 2022 року
м. Київ
 
справа № 530/1315/19
провадження № 61-17934св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Синельникова Є. В.,
суддів: Білоконь О. В. (суддя-доповідач), Осіяна О. М., Сакари Н. Ю.,                Хопти С. Ф.,
 
учасники справи:
позивач - заступник керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Зіньківської міської ради,
відповідач - ОСОБА_1 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на постанову Полтавського апеляційного суду від 11 жовтня 2021 року в складі колегії суддів: Триголова В. М., Лобова О. А., Дорош А. І.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Описова частина 
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У жовтні 2019 року заступник керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Зіньківської міської ради звернувся до суду із позовом до ОСОБА_1 про стягнення коштів за фактичне землекористування.
 
В обґрунтування позовних вимог зазначав, що до Миргородської місцевої прокуратури звернувся голова Зіньківської міської ради з проханням представляти інтереси держави в особі Зіньківської міської ради при вирішенні питання щодо відшкодування збитків.
Рішеннями Зіньківської міської ради від 27 березня 2014 року та                              від 04 липня 2014 року відповідачу ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування будівель торгівлі, загальною площею 0,39 га, в межах населених пунктів за адресою: АДРЕСА_1 , затверджено проект землеустрою та  вирішено передати в оренду ОСОБА_1 вказану земельну ділянку, зобов`язано відповідача укласти договір оренди землі.
Проте, відповідач на момент звернення до суду із цим позовом не уклав договору оренди спірної земельної ділянки та не сплачує кошти за фактичне користування земельною ділянкою.
Враховуючи зазначене, позивач просив суд стягнути з ОСОБА_1 кошти за фактичне землекористування за період з 01 жовтня 2016 року до  30 квітня 2019 року в розмірі 229 236,99 грн та судові витрати.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
Рішенням Зіньківського районного суду Полтавської області від 19 квітня 2021 року в складі судді Должка С. Р. у задоволенні позову заступника керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Зіньківської міської ради відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що прокурор не мав права здійснювати представництво інтересів держави в особі Зіньківської міської ради у даній справі з огляду на відсутність в органу місцевого самоврядування набутого у встановлений законодавством спосіб права власності на спірну земельну ділянку. Отже, у міської ради відсутня можливість здійснювати захист права власності, у тому числі способами, передбаченими статтею 152 ЗК України. Також суд зазначив про необґрунтованість розрахунку розміру безпідставно збережених відповідачем коштів у вигляді орендної плати.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції 
 
Постановою Полтавського апеляційного суду від 11 жовтня 2021 року скасовано рішення Зіньківського районного суду Полтавської області                     від 19 квітня 2021 року, позов прокурора залишено без розгляду.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що прокурор, звертаючись до суду з зазначеним позовом, не звернув уваги, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор, який не повинен бути альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, що може захищати інтереси держави. Звернення Зіньківської міської ради до прокуратури з листом щодо представництва інтересів в суді не може свідчити про бездіяльність компетентного органу.
Оскільки відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави було встановлено після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, а отже наявні підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України та залишення позову без розгляду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та аргументи учасників справи
У листопаді 2021 року заступник керівника Полтавської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову суду апеляційної інстанції, у якій просив скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове про задоволення позову у повному обсязі.
Підставою касаційного оскарження вказаного судового рішення заявник зазначає неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» без урахування висновку щодо застосування цієї норми, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 15 жовтня 2019 року у справі                      № 903/129/18, постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15, тощо.
Касаційна скарга мотивована тим, що земельна ділянка, надана у користування ОСОБА_1 , знаходиться у межах м. Зіньків, а тому міська рада мала повноваження щодо розпорядження нею, у тому числі укладення договорів оренди, отримання прибутку у вигляді орендної плати, а отже, має право на відшкодування завданих відповідачем збитків. 
Направлений міською радою прокурору лист про вжиття заходів представницького характеру свідчить, що орган місцевого самоврядування достовірно знав про допущене відповідачем порушення закону, проте самостійно не вживав належних заходів щодо захисту права територіальної громади.
Прокурором при зверненні до суду з позовом доведено наявність порушення інтересів держави в особі Зіньківської міської ради, на що не звернув уваги апеляційний суд при вирішенні цієї справи.
 
У грудні 2021 року ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, мотивований незгодою із касаційною скаргою та законністю й обґрунтованістю оскаржуваного судового рішення.
 
Рух касаційної скарги у суді касаційної інстанції 
 
Згідно зі статтею 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
 
Ухвалою Верховного Суду від  24 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження в указаній справі, а ухвалою Верховного Суд від 07 лютого 2022 року справу призначено до судового розгляду.
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
 
Згідно із інформаційною довідкою №149417062 від 13 грудня 2018 року ОСОБА_1 з 07 лютого 2013 року є власником об`єкта незавершеного будівництва, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
 
26 березня 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Зіньківської міської ради із заявою, у якій просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування будівель торгівлі площею 0,39 га.
 
Рішеннями Зіньківської міської ради від 27 березня 2014 року та                              від 04 липня 2014 року відповідачу ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування будівель торгівлі, загальною площею 0,39 га, в межах населених пунктів за адресою: АДРЕСА_1 , затверджено проект землеустрою та  вирішено передати в оренду ОСОБА_1 вказану земельну ділянку, зобов`язано відповідача укласти договір оренди землі.
 
Відповідач не уклав договір оренди земельної ділянки та фактично користується спірною земельною ділянкою, не сплачуючи орендної плати.
 
Голова Зіньківської міської ради звернувся з листом від 02 травня 2019 року № 02-28/466 до Миргородської місцевої прокуратури з проханням представляти інтереси держави в особі Зіньківської міської ради при вирішенні питання щодо відшкодування збитків, завданих ОСОБА_1 , яким не сплачуються кошти за фактичне користування земельною ділянкою, розташованою у АДРЕСА_1 , площею 0,39 га, оскільки міська рада пред`явити позов до відповідача самостійно не в змозі, через відсутність коштів для сплати судового збору (а.с. 9, т. 1).
 
Мотивувальна частина 
 
Позиція Верховного Суду
 
Частиною другою статті 389 ЦПК України визначено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
 
Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права 
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
 
Згідно з частинами першою, другою та п`ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Цим вимогам судове рішення апеляційної інстанції не відповідає з таких підстав.
 
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
 
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Згідно з положеннями частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
 
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
 
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
 
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року                 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
 
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
 
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
 
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
 
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
 
У справі, що розглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави.
 
Крім того, прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що органом місцевого самоврядування тривалий час (близько 5 років) не вживались заходи щодо захисту інтересів держави - звернення до суду із позовом про стягнення коштів за фактичне землекористування.
 
У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження                       № 12-194гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
 
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
 
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
 
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
 
Якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду.
 
У цій справі підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Зіньківською міською радою упродовж тривалого часу захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади м. Зіньків у спірних правовідносинах.
 
Таким чином Верховний Суд вважає, що прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави, вказуючи на захист суспільно значущих інтересів щодо стягнення коштів за фактичне користування земельною ділянкою, що належить народу України.
 
Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор відповідно до статті 
23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 56 ЦПК України належним чином обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, а саме у неподанні міською радою на протязі п`яти років відповідного позову, що свідчить про тривалу бездіяльність міської ради щодо захисту інтересів територіальної громади, отже, про неналежне виконання нею своїх повноважень. Тому у прокурора виникли обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці ЄСПЛ. 
 
Вказане узгоджується із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 24 листопада 2021 року у справі № 461/1815/17 (справа 
№ 61-1786св21).
 
У цій справі суд першої інстанції прийняв до розгляду позов прокурора та розглянув його по суті, натомість апеляційний суду залишив його без розгляду без вирішення позовних вимог по суті.
 
Суд апеляційної інстанції постановив ухвалу про залишення позову без розгляду, на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України, відповідно до якої суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи. 
 
З врахуванням того, що прокурор у позові обґрунтовано мотивував підстави здійснення ним представництва, апеляційний суд дійшов помилкового висновку про залишення позовної заяви прокурора без розгляду.
 
Незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважав суд апеляційної інстанції у цій справі.
 
У пункті 6.43. постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня           2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19) вказано, що: «незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини».
 
Звертаючись до суду з позовом, заступник керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області обґрунтував наявність інтересів держави тим, що направлений Зіньківською міською радою прокурору лист від 02 травня 2019 року № 02-28/466 про вжиття заходів представницького характеру свідчить, що орган місцевого самоврядування достовірно знав про допущене відповідачем порушення закону, проте самостійно не вживав належних заходів щодо захисту права територіальної громади.
 
Враховуючи зазначене, висновок апеляційного суду про наявність підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України, та залишення позову без розгляду є помилковим. При цьому безпідставними є висновки апеляційного суду щодо відсутності у прокурора цивільної процесуальної дієздатності на звернення до суду, оскільки прокурор відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України наділений повноваженнями у встановлених законом випадках на звернення в суд з позовом в інтересах держави.
 
Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду (пункт 2 частини першої статті 409 ЦПК України).
 
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
На зазначене вище апеляційний суд уваги не звернув, а тому дійшов помилкового висновку про залишення позову прокурора без розгляду з підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України, чим порушив норми процесуального права, що є підставою для часткового задоволення касаційної скарги, скасування оскаржуваного судового рішення та направлення справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Керуючись статтями 400, 411, 415-419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури задовольнити частково.
 
Постанову Полтавського апеляційного суду від 11 жовтня 2021 року скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                 Є. В. Синельников
 
Судді:                                                                                            О. В. Білоконь
 
О. М. Осіян
 
Н. Ю. Сакара
 
С. Ф. Хопта