ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 січня 2022 року 
м. Київ
справа № 825/438/18
провадження № К/9901/28150/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Стародуба О.П., Стеценка С.Г.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (головуючий суддя Аліменко В.О., судді Федотов І.В., Кучма А.Ю.)
у справі №825/438/18
за позовом ОСОБА_1 
до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, Чернігівської міської ради 
про визнання протиправними та скасування пунктів рішень, скасування висновків, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення майнової і моральної шкоди.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У січні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом (з урахуванням уточненої позовної заяви) до Чернігівської міської ради (далі -відповідач-1), Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради (далі - Управління, відповідач-2), в якому просить визнати протиправними та скасувати:
- пункт 15 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 17 серпня 2017 року №22/VІІ-23, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (навпроти будинків АДРЕСА_2 ), орієнтовною площею 0,1200га, для індивідуального садівництва;
- пункт 34.27 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 17  серпня 2017 року №22/VІІ-23, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок біля садівничого товариства "Гудок" для індивідуального дачного будівництва;
- пункт 6 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 26 жовтня 2017 року №24/VII-20, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та навпроти присадибної ділянки №83), орієнтовною площею 0,1000га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);
- пункт 14 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." 17 серпня 2017 року №22/VІІ-23, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_3 (навпроти будинків АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 ), орієнтовною площею 0,1000га, для індивідуального дачного будівництва;
- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради стосовно висновків наданих ними в листах від 04 вересня 2017 року №01-18/1777, від 16 червня 2017 року №01-18/1228 та №01-18/1227 та скасувати такі висновки;
- зобов`язати Чернігівську міську раду надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га, що розташована в межах АДРЕСА_1 та навпроти будинку АДРЕСА_6 , згідно з наданими графічними матеріалами - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та повідомити позивача про це у триденний строк з дня його прийняття;
- зобов`язати Чернігівську міську раду надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га, що розташована в межах м. Чернігова, навпроти будинків АДРЕСА_4 та АДРЕСА_5 , згідно з наданими графічними матеріалами - для індивідуального дачного будівництва та повідомити позивача про це у триденний строк з дня його прийняття;
- стягнути з Чернігівської міської ради на користь ОСОБА_1 761 173,20 грн. на відшкодування майнової шкоди;
- стягнути з Чернігівської міської ради на користь ОСОБА_1 250 000,00 грн. на відшкодування моральної шкоди;
- стягнути з Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради на користь ОСОБА_1 100 000 грн. моральної шкоди;
- зобов`язати Чернігівську міську раду та Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради надати суду звіти про виконання рішення суду у місячний строк з дня набрання чинності.
2.          Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
3.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року скасовано рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року і прийнято нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано пункти 14, 15, 34.27 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 17 серпня 2017 року №22/VІІ-23; пункт 6 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 26 жовтня 2017 року №24/VII-20; визнано протиправними дії Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради стосовно висновків наданих ними в листах №01-18/1777 від 04 вересня 2017 року №01-18/1777, від 16 червня 2017 року №01-18/1228 та №01-18/1227 та скасовано такі висновки; зобов`язано Чернігівську міську раду надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га, що розташована в межах АДРЕСА_1 та навпроти будинку АДРЕСА_6 , згідно з наданими графічними матеріалами - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та повідомити позивача про це у триденний строк з дня його прийняття; зобов`язано Чернігівську міську раду надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га, що розташована в межах м. Чернігова, навпроти будинків АДРЕСА_4 та АДРЕСА_5 , згідно з наданими графічними матеріалами - для індивідуального дачного будівництва та повідомити позивача про це у триденний строк з дня його прийняття; зобов`язано Чернігівську міську раду та Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради надати суду звіти про виконання рішення суду у місячний строк з дня набрання чинності. В іншій частині позовних вимог - відмовити.
4.           ОСОБА_1 частково не погодився з постановою суду апеляційної інстанції, а також ухвалами Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, від 18 травня 2018 року, від 29 листопада 2018 року, від 28 грудня 2018 року та від 18 січня 2019    року, і ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року, від 29 липня 2019 року та від 02 серпня 2019 року, якими заяви позивача про відвід судді залишені без задоволення, та ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року, якою відмовлено у задоволенні заяви про забезпечення позову, 17 жовтня 2019 року ОСОБА_1 направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та мотивів суду апеляційної інстанції, задовольнити позов у повному обсязі замінити мотивувальну частину постанови з урахуванням доводів касаційної скарги, а також скасувати ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, від 18 травня 2018 року, від 29 листопада 2018 року, від 28 грудня 2018 року та від 18 січня 2019 року і ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року, від 29 липня 2019 року та від 02 серпня 2019 року і задовольнити заявлені відводи. Також просив скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року, якою відмовлено у задоволенні заяви про забезпечення позову, і задовольнити зазначену заяву.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 11 листопада 2019 року (головуючий суддя Саприкіна  І.В., судді Шарапа В.М., Чиркін С.М.) відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 в частині оскарження ухвал Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, від 18 травня 2018 року, від 29 листопада 2018 року, від 28 грудня 2018 року, від 18 січня 2019 року та від 05 лютого 2019 року, ухвал Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року, 29 липня 2019 року та від 02 серпня 2019 року.
Відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 в частині оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року у справі за його позовом до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, Чернігівської міської ради про визнання протиправними та скасування пунктів рішень, скасування висновків, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення майнової і моральної шкоди.
6.          У зв`язку з відставкою судді Саприкіної І.В. було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями, внаслідок якого для вирішення справи визначено склад суду: головуючий суддя Єзеров А.А., судді Желєзний І.В., Стеценко  С.Г.
7.          У зв`язку з обранням судді Желєзного І.В. до Великої Палати Верховного Суду, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями, внаслідок якого для вирішення справи визначено склад суду: головуючий суддя Єзеров А.А., судді Стародуб О.П., Стеценко С.Г.
8.          Від Чернігівської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач-1 просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на адресу голови Чернігівської міської ради від позивача надійшли заяви щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розташованих в районі АДРЕСА_1, а саме:
- від 23 березня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та навпроти присадибної ділянки №83), орієнтовною площею 0,1000га, для будівництва житлового будинку (розглянуто на 24 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2017 року);
- від 23 березня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_3 (навпроти будинків АДРЕСА_7 ), орієнтовною площею 0,1000га, для індивідуального дачного будівництва (розглянута на 22 сесії 7 скликання від 17 серпня 2017 року);
- від 03 травня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (навпроти присадибних ділянок №76-№84), орієнтовною площею 0,1200га, для садівництва (розглянуто на 24 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2017 року).
10.          Вказані заяви було розглянуто на виконання постанови Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 серпня 2017 року у справі №750/6330/17, якою було зобов`язано Чернігівську міську раду розглянути на першому пленарному засіданні, що відбудеться після набрання постанови суду законної сили, заяви позивача.
11.          З метою отримання необхідної для формування матеріалів інформації, листами Управління земельних ресурсів міської ради стосовно винесення на розгляд сесії Чернігівської міської ради питання, останні були направлені до Управління архітектури та містобудування міської ради.
12.          Листами Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради на зазначені листи були надані висновки від 16 червня 2017 року №0118/1227, №0118/1228 та від 04 вересня 2017 року №01-18/1777, в яких відповідач-2 повідомив, що згідно з планом зонування Тимчасового порядку використання території м. Чернігова ці ділянки відповідають зоні Ж-1-р "Житлова зона індивідуальної садибної та блокованої забудови з обмеженнями поверховості по умовах зон регулювання забудови".
Відповідно до плану дії обмежень за умовами охорони культурної спадщини належать зоні ландшафту, що охороняється (можуть використовуватись тільки в рекреаційних цілях і для традиційної діяльності, що не порушує ландшафт, а нове будівництво допускається у виключних випадках на підставі історико-містобудівного обґрунтування).
Щодо плану дії обмежень за екологічними умовами відносяться до зони затоплення паводковими водами.
Згідно з чинним законодавством у сфері містобудівної діяльності вирішення цього питання не є можливим без розроблення історико-містобудівного обґрунтування та детального плану цієї території під індивідуальну житлову забудову з будівництвом мереж водопостачання та водовідведення, електропостачання, відведення дощових вод та інших інженерних комунікацій.
Щодо ділянки в районі АДРЕСА_3 позивачу окремо було зазначено, що згідно з пунктами 3.38, 3.39 державних будівельних норм ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" дачні і садівницькі поселення повинні розміщуватись за межами населених пунктів. Будівництво нових дачних та садівницьких районів в межах міських населених пунктів не допускається. Окрім цього, стосовно ділянок в районі АДРЕСА_1 , зазначалось, що, відповідно до плану червоних ліній магістральних та житлових вулиць міста Чернігова, вказана земельна ділянка знаходиться у межах червоних ліній запроектованої АДРЕСА_10 і далі).
13.          Позивачу було повідомлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 28 листопада 2014 року "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця" (45 сесія 6 скликання) надано дозвіл Управлінню архітектури та містобудування міської ради на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця".
14.          Пунктом 3 вказаного рішення встановлено тимчасову заборону на надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (вільних від забудови земель запасу комунальної власності) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) до затвердження проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця".
15.          Позовні вимоги в частині оскарження рішення Чернігівської міської ради від 28 листопада 2014 року "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця" в межах цієї справи залишені без розгляду, у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.
16.          Подані позивачем заяви, Чернігівською міською радою розглянуто на 22 сесії 7 скликання 17 серпня 2017 року та 24 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2017 року та на основі висновків відповідача-2 відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (навпроти будинків №№76,87), орієнтовною площею 0,1200а, для індивідуального садівництва; по АДРЕСА_1 та навпроти присадибної ділянки №83), орієнтовною площею 0,1000га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); по АДРЕСА_3 (навпроти будинків АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 ), орієнтовною площею 0,1000га, для індивідуального дачного будівництва.
17.          Вважаючи наведені рішення Чернігівської міської ради та висновки Управління протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом. Серед іншого, позивач також просить скасувати пункт 6 рішення Чернігівської міської ради від 26 жовтня 2017 року №24/VІІ-20, яким йому надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок біля садівничого товариства "Гудок" для індивідуального дачного будівництва.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
18.          Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що оскаржувані позивачем рішення прийняті в межах норм чинного законодавства. Суд врахував, що рішенням Чернігівської міської ради від 28 листопада 2014 року "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових будинків кварталів "Лісковиця" до затвердження проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця" введено тимчасову заборону на надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (вільних від забудови земель запасу комунальної власності) для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Тобто, вказаним рішенням встановлена заборона на надання дозволів на розроблення проектів землеустрою громадянам на земельні ділянки для іншого цільового призначення.
19.          Окружний адміністративний суд зазначив, що у ході судового розгляду не встановлено протиправної бездіяльності Чернігівської міської ради щодо розгляду заяви позивача про відмову від земельної ділянки, поданої 12 жовтня 2017 року, оскільки доказів, які б підтверджували факт звернення до відповідача із такою заявою з відміткою про отримання, суду не надано.
20.          Суд першої інстанції вважав, що позивачем не доведено причинно-наслідкового зв`язку між діями відповідача та шкодою, нібито завданою йому, що є обов`язковою умовою для стягнення матеріальної шкоди. Крім того, судом не встановлено протиправної поведінки відповідачів по відношенню до ОСОБА_1 , що обумовлює висновок про безпідставність його вимог. Також позивачем не доведено наявність моральної шкоди у цій справі.
21.          Суд апеляційної інстанції з таким судовим рішенням не погодився і, частково задовольняючи позов, керувався тим, що з наданих відповідачем доказів неможливо встановити, що земельна ділянка, яку позивач бажає приватизувати з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд розташована саме в зоні Ж-1 та санітарно-захисній зоні промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітарно-захисній зоні забруднення ґрунтів важкими металами, зоні потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зоні акустичного дискомфорту від залізниці, оскільки на них відсутні координати місця розташування бажаної земельної ділянки, кадастрова зона та кадастровий квартал (фрагмент).
22.          Колегія суддів вважала за необхідне задовольнити вимогу позивача про визнання протиправним пункту 34.27 рішення «Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою…» від 17 серпня 2017 року № 22/VII-23, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок біля садівничого товариства «Гудок» для індивідуального дачного будівництва, оскільки з матеріалів справи вбачається, що позивачем не подавалась до Чернігівської міської ради заява про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки № НОМЕР_1 , орієнтовною площею 0,0600 га біля садівничого товариства «Гудок» для індивідуального дачного будівництва.
23.          Апеляційний адміністративний суд вважав, що у цій справі повноваження Чернігівської міської ради не є дискреційними, відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.
24.          У задоволенні позовних вимог про відшкодування матеріальної і моральної шкоди судом апеляційної інстанції відмовлено з підстав необґрунтованості.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
25.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
26.          Зокрема, скаржник посилається на те, що суди не застосували до спірних правовідносин положення ч. 4 ст. 33 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), норми чинного законодавства про переважене надання позивачу земельної ділянки.
27.          Позивач стверджує про упередженість судів у частині доказування.
28.          На думку ОСОБА_1 , у частині способів захисту і майнової і моральної шкоди суд не вивчив неведених у позовній заяві та інших заявах доказів, не навів підстави для відхилення відповідних доказів.
29.          Скаржник вважає, що суд зробив висновки, не заперечивши аргументів позивача, про таке: законність подвійного розгляду відповідачами питань відповідності дозволу/проекту; застосування закону, який містить елемент правової невизначеності та штучну перешкоду з надання надмірних, нічим не обґрунтованих повноважень відповідачам діяти всупереч власному дозволу і рішенню суду; можливість надання двох дозволів на відведення земельної ділянки без дотримання порядку черговості; безпідставне розділення неподільного права позивача на першочергове отримання земельної ділянки комунальної власності у приватну власність; заперечення принципу справедливості і права позивача на першочергове відведення земельних ділянок та принципу ефективного захисту прав позивача.
30.          Позивач вважає, що суди мали застосувати до спірних правовідносин положення рішення ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України», а саме параграф 64, рішення ЄСПЛ у справі «Пайн Велі Девелопмент ЛТД та інші проти Ірландії» та інші в частині законних сподівань.
31.          У відзиві на касаційну скаргу Чернігівська міська рада не погоджується з вимогами касаційної скарги. За змістом відзиву відповідач-1 не погоджується з постановою суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог. Щодо позовних вимог про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, міська рада погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість цих вимог.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
(а) щодо позовних вимог про відшкодування матеріальної і моральної шкоди, у задоволенні яких відмовлено ОСОБА_1 судом апеляційної інстанції
33.          Згідно зі ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
34.          За приписами ч. 5 ст. 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.  
35.          Загальні положення про відшкодування шкоди наведені у параграфі 1 глави 82 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Так, за ч. 1 ст. 1166 ЦК України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
36.          Статті 1173, 1174 ЦК України є спеціальними і передбачають певні особливості, характерні для розгляду справ про деліктну відповідальність органів державної влади та місцевого самоврядування, а також для посадових осіб, які відмінні від загальних правил деліктної відповідальності. Зокрема, цими правовими нормами передбачено, що для застосування відповідальності посадових осіб та органів державної влади наявність їх вини не є обов`язковою.
37.          Утім цими нормами не заперечується обов`язковість інших елементів складу цивільного правопорушення, доказування наявності яких є необхідним у спорах про стягнення збитків.
38.          Необхідною підставою для притягнення органу державної влади до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є наявність трьох умов: неправомірні дії цього органу, наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, і довести наявність цих умов має позивач, який звернувся з позовом про стягнення шкоди на підставі ст. 1173 ЦК України.
39.          Під шкодою у розумінні вищенаведених норм права слід розуміти матеріальну шкоду, що виражається у зменшенні майна позивача в результаті порушення належного йому майнового права та втрати матеріальних цінностей на які останній вправі був розраховувати.
40.          Позивач матеріальну шкоду, завдану йому відповідачами, обґрунтовує діями відповідача-1 з відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (навпроти будинків АДРЕСА_8 , АДРЕСА_9 ), орієнтовною площею 0,1200 га, для індивідуального садівництва», якою позивача позбавлено можливості реалізації права власності у розмірі вартості земельної ділянки та заподіяно майнову шкоду. Розмір майнової шкоди ОСОБА_1 розраховує так: «Згідно з опублікованим у мережі Інтернет оголошенням про продаж земельної ділянки на території району «Лісковиця» заявленій Позивачем, вартість земельної ділянки розміром 0,12 Га дорівнює 26568 дол.США, а саме: 2214 дол. США * 12 = 26568 дол.США, де 2214 дол. США - вартість за 0,01 Га (додаток № 23, ел.ресурс - dom.ria.com).
Розрахунок вартості земельної ділянки за курсом Національного банку України гривнях: 26568 дол.США * 28,65 = 761173,20 грн., де 28,65 - курс гривні до долара 17.01.2018 (додаток № 24, ел.ресурс - bank.gov.ua).
Таким чином, розмір заподіяної майнової шкоди рішенням Відповідача 1 Дорівнює 761173,20 грн. (сімсот шістдесят одна тисяча сто сімдесят три гривні 20 коп.)»
41.          Колегія суддів вважає, що позивач помилково вважає, що відповідачами йому завдано саме матеріальну шкоду, а також необґрунтовано розраховує її розмір, виходячи з такого.
42.          У постанові Верховного Суду у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а визначено, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
43.          При цьому, надання дозволу на розробку проекту землеустрою це одна зі стадій процедури і саме лише надання дозволу не гарантує особі надання у власність конкретно цієї земельної ділянки.
44.          Своєю чергою, відмова органу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на одну земельну ділянку не перешкоджає реалізації отримання у власність іншої земельної ділянки.
45.          Обґрунтування матеріальної шкоди, наведене позивачем є помилковим з огляду на те, що його не позбавляли права власності на земельні ділянки або права на отримання земельної ділянки. 
46.          Також слід звернути увагу на те, що апеляційний адміністративний суд у цій справі зобов`язав надати дозвіл позивачу на розробку проекту землеустрою.
47.          Тобто, у разі розробки позивачем проектів землеустрою на спірні ділянки, та затвердження відповідних проектів у встановленому законом порядку, ОСОБА_1 отримає у власність ці земельні ділянки.
48.          Вказане додатково підтверджує відсутність підтверджених матеріальних збитків, завданих позивачу.
49.          Отже, суд апеляційної інстанції вірно відмовив у задоволенні позовної вимоги про відшкодування матеріальної шкоди.
50.          Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, були сформульовані Верховним Судом у постановах від 10 квітня 2019 року у справі №464/3789/17, від 27 листопада 2019 року у справі №750/6330/17. Зокрема, Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання (п.52). Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.
51.           У практиці Європейського Суду з прав людини порушення державою прав людини, що завдають психологічних страждань, розчарувань та незручностей зокрема через порушення принципу належного врядування, кваліфікуються як такі, що завдають моральної шкоди (див. наприклад, Рисовський проти України, Антоненков та інші проти України).
52.          Таким чином, психологічне напруження, розчарування та незручності, що виникли внаслідок порушення органом держави чи місцевого самоврядування прав людини, навіть якщо вони не потягли вагомих наслідків у вигляді погіршення здоров`я, можуть свідчить про заподіяння їй моральної шкоди.
53.          Виходячи із загальних засад доказування, у справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органами державної влади та органами місцевого самоврядування, позивач повинен довести, які саме дії (рішення, бездіяльність) спричинили страждання чи приниження, яку саме шкоду вони заподіяли і який її розмір. 
54.          При цьому слід виходити з презумпції, що порушення прав людини з боку суб`єктів владних повноважень прямо суперечить їх головним конституційним обов`язкам (ст. 3. 19 Конституції України) і завжди викликає у людини негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого. 
55.          У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади або органом місцевого самоврядування, суд, оцінивши обставин справи, повинен встановити чи мали дії (рішення, бездіяльність) відповідача негативний вплив, чи досягли негативні емоції позивача рівня страждання або приниження, встановити причинно-наслідковий зв`язок та визначити співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам.
56.           ОСОБА_1 пов`язує моральну шкоду з правомірними очікуваннями, проте жодним чином не наводить обставин виникнення у нього страждання або приниження, погіршення стану здоров`я, характеру та обсягу страждань, яких зазнав позивач, не зазначає про характер немайнових втрат, зокрема, тяжкість вимушених змін у його життєвій ситуації (якщо вони мали місце), час і зусилля, необхідні для відновлення попереднього стану тощо.
57.          Сам факт оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень не може бути єдиним доказом наявності моральної шкоди.
58.          За таких обставин, апеляційний адміністративний суд правильно відмовив у задоволенні позовної вимоги про відшкодування моральної шкоди.
(б) щодо доводів касаційної скарги про необхідність зміни мотивів суду апеляційної інстанції
59.          Згідно з ч. 4 ст. 351 КАС України, зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
60.          Верховний Суд вважає, що позивач необґрунтовано просить про зміну мотивів суду апеляційної інстанції, з огляду на таке.
61.          У пунктах А, В, С, D прохальної частини касаційної скарги позивач просить замінити фрази постанови, які знаходяться в описовій частині постанови та стосуються даних, які викладено у листах Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради.
62.          У пункті Е прохальної частини касаційної скарги позивач просить виключити фразу з описової частини постанови стосовно рішення Чернігівської міської ради від 28 листопада 2014 року "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця".
63.          Колегія суддів не вбачає підстав для заміни описової частини постанови суду апеляційної інстанції або виключення з неї опису наявних у матеріалах справи документів, оскільки суд апеляційної інстанції не допустив порушення норм процесуального права при встановленні обставин на підставі доказів, що містяться у матеріалах справи.
64.          У пунктах F, G, І прохальної частини касаційної скарги позивач просить замінити фрази постанови, які стосуються оцінки судом наявних доказів. 
65.          Колегія суддів не вбачає порушень суду апеляційної інстанції при здійсненні оцінки доказів, тому відхиляє доводи позивача про необхідність заміни мотивів суду апеляційної інстанції в цій частині. 
66.          У пункті Н прохальної частини касаційної скарги позивач просить замінити фразу «оскільки відсутні координати місця розташування бажаної земельної ділянки, кадастрова зона та кадастрові кадастровий квартал (фрагмент)», словами «оскільки позивач надав відповідачу у тому числі графічні матеріали з Публічної кадастрової карти України (а.с. 40-42, 94-95, т.1), на таких графічних зображеннях позивача зазначено, крім іншого - кадастрову зону « 01», кадастровий квартал « 039», КОАТУУ « 741010000», район «Чернігів», у відповідності Порядку ведення Державного земельного кадастру».
67.          За приписами ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
68.          Зазначені позивачем фрази направлені саме на переоцінку доказів, наданих судами попередніх інстанцій та не свідчать про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм права.
69.          У пункті J прохальної частини касаційної скарги позивач просить доповнити посилання суду апеляційної інстанції крім рішення ЄСПЛ у справі «Москаль проти Польщі» ще й додатково на рішення у справі «Пайн Велі Девелопментс ЛТД та інші проти Ірландії».
70.          Колегія суддів не вважає, що вказане посилання на додаткову практику ЄСПЛ є достатньою підставою для зміни судового рішення суду апеляційної інстанції.
71.          У пункті К прохальної частини касаційної скарги позивач просить замінити фразу «При цьому отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність» на фразу наступного змісту «метою звернення Позивача до Відповідача та його позитивного рішення за клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є виключно отримання ділянок у власність (статті 35, 81, 116, 118, 186-1 Земельного кодексу України). Позивачу, відповідно до пункту 14 частини 1 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» надано право на «... першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва», яке включає зміст всіх етапів надання земельної ділянки Відповідачами 1 і 2, без розподілу їх на етапи, штучного створення черговості/перешкод тощо, а також - на розгляд інших клопотань у порядку загальної черговості в місячний строк, згідно з частиною 2 статті 118 Земельного кодексу України. Право пріоритету також має відповідач в наданні дозволів на розробку проектів землеустрою також за іншими призначеннями, оскільки законодавство встановлює достатні строки для розгляду і прийняття відповідачами відповідних рішень, погоджено тощо, у зв`язку з чим не розгляд таких клопотань призвів до надання таких дозволів особам, які звернулись до відповідачів значно пізніше. Тому, етапи надання дозволів, погоджень та інших дій, що залежать від відповідачів, є неперервною ланкою з моменту надання дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення і до передачі ділянки позивачу у власність, тому наявність документів, рішень дозволів, погоджень проектів тощо на ті самі земельні ділянки різним особам суперечать принципам неупередженості, справедливості та захищеності права власності, є протиправним, таким, що заподіює шкоду позивачу».
72.          Верховний Суд не вбачає підстав для такої зміни постанови суду апеляційної інстанції, оскільки запропонована позивачем редакція ґрунтується на невірному тлумаченні норм чинного законодавства та не узгоджується зі сформованою судовою практикою.
73.          Пункт L прохальної частини касаційної скарги стосується позовних вимог про відшкодування шкоди. Проте Верховний Суд не вбачає підстав для задоволення відповідних позовних вимог з підстав, що наведені вище у цій постанові.
74.          Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні постанови судом апеляційної інстанції.
75.          Доводи касаційної скарги про незастосування судами ч. 6 ст. 118 ЗК не відповідають дійсності.
76.          Щодо інших доводів, Суд зазначає, що, аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі "Проніна проти України".
77.          Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі ст. 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
78.          У цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що скаржникові було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.
79.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
80.          З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року у справі №825/438/18- залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб

Суддя                                                                                                    С.Г. Стеценко