ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2022 року		Справа № 380/9160/21 пров. № А/857/2205/22	
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача – Качмара В.Я.,
суддів – Большакової О.О., Затолочного В.С.
при секретарі судового засідання – Юрченко М.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові справу за позовом Керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2021 року(суддя Клименко О.М., м.Львів, повний текст складено 24 грудня 2021 року), 

ВСТАНОВИВ:

У червні 2021 року Керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області (далі – Керівник, Прокуратура відповідно) в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області (далі – ДЕІ) звернувся до суду із позовом до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області (далі – Міська рада) в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічної пам`ятки природи «Коло Бадівського» площею 13,2 га, що розташований в с. Батятичі (далі – Ботанічна пам`ятка) та закріплення їх в натурі (на місцевості);
зобов`язати Міську раду відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж Ботанічної пам`ятки та закріплення їх в натурі (на місцевості). 
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2021 року позовну заяву залишено без розгляду.
Не погодившись із постановленою ухвалою, її оскаржив Керівник, який із покликанням на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить таку скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В доводах апеляційної скарги вказує, що уповноважений орган ДЕІ, з позовом до суду не зверталася та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення Міською радою вирішення питання щодо винесення меж Ботанічної пам`ятки та закріплення їх в натурі (на місцевості), не вживала. Тому з метою збереження об`єктів природно-заповідного фонду –Прокуратура звернулася до суду із цим позовом.
Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не подав.
ДЕІ та Міська рада в судове засідання не надіслали своїх представників про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, а тому суд апеляційної інстанції вважає за можливе проводити розгляд справи у відсутності сторін, які не з`явилися. 
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. 
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив із того, що Прокуратурою не доведено, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об`єктів природо-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у даній сфері.
Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації «Про розширення та впорядкування природно-заповідного фонду області» від 22.12.1995 №1123 створена Ботанічна пам`ятка, яка характеризується як урощиче з лучно-степовою рослинністю вторинного походження, та знаходиться у віданні Батятинської сільської ради (далі – Сільська рада).
Згідно інформації відділу в Кам`янка-Бузькому районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 09.04.2021 встановлено, що землевпорядна документація на вказаний об`єкт природно-заповідного фонду не виготовлялась. Зазначена підтверджується і листами Міської ради від 11.03.2021, 19.04.2021.
Листами ДЕІ від 20.04.2021, 07.05.2021 Прокуратуру повідомлено про те, що в термін 2020-2021 років інспекція не проводила перевірки на території Кам`янка-Бузької територіальної громади Львівської області, а зокрема щодо хорони і збереження об`єктів природно-заповідного фонду – Ботанічної пам`ятки.
Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті
Частиною четвертою статті 23 Закону №1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Аналіз вказаних вище норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Разом з цим, здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. При цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19 березня 2020 року у справі №240/3384/19.
Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі №0440/6738/18 та 13 травня 2021 року у справі №620/2645/20.
Як видно з матеріалів справи, Прокуратура у поданому до суду позові, як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказує, що уповноважений орган ДЕІ, з позовом до суду не зверталася та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення Міською радою вирішення питання щодо винесення меж Ботанічної пам`ятки та закріплення їх в натурі (на місцевості), не вживала, оскільки згідно листів ДЕІ встановлено, що заходи державного нагляду (контролю) за останній період часу в термін 2020-2021 років на території Кам`янка - Бузької територіальної громади Львівської області щодо охорони і збереження об`єктів природно-заповідного фонду - Ботанічної пам`ятки не проводились та не заплановано на 2021 рік.
Проте, матеріали справи не містять доказів встановлення обставин тривалого незабезпечення відповідачем проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж Ботанічної пам`ятки та закріплення їх в натурі (на місцевості), та того, що ці обставини було встановлено органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Надані до позову копії листів Міської ради від 11.03.2021 №546/03-15, 19.04.2021 року №849/03-15, Відділу у Кам`янка - Бузькому районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 09.04.2021, ДЕІ від 20.04.2021 №06-2065, 07.05.2021 №06-2434, Департаменту екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації від 17.03.2021 №19-21, мають лише інформативний характер та не можуть вважатися належними та достатніми доказами у розумінні вимог КАС.
Таким чином, у даній справі судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання ДЕІ, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, відсутність інформації про проведення планових та позапланових перевірок без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
Фактично, підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з бездіяльністю ДЕІ, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов`язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.
Враховуючи вказане, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що прокурором не доведено, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об`єктів природо-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у даній сфері.
Отже в даній справі наявні підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 240 КАС, згідно яких суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо: позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Враховуючи встановлення відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що позовну заяву необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, що у відповідності до наведеного процесуального положення є підставою для залишення позову без розгляду.
При розгляді вказаного питання судом враховано висновки Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Керуючись статтями 308, 310, 315-316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2021 року – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач	 	В. Я. Качмар 	
судді	 	О. О. Большакова 	
 	 	В. С. Затолочний  	
Повне судове рішення складено 24 березня 2022 року.