ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 січня 2022 року	Львів	Справа № 500/3599/21 пров. № А/857/19777/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                          Ільчишин Н.В., 
суддів                                                             Коваля Р.Й., Гуляка В.В.,
розглянувши у письмовому провадженні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року (судді Чепенюк О.В. ухвалене у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження в м. Тернопіль повний текст рішення складено 22.09.2021) у справі №500/3599/21 за позовом ОСОБА_1 до Збаразької міської ради Тернопільської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-
ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 24.06.2021 звернулася в суд з позовом до Збаразької міської ради Тернопільської області в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті їй середньомісячної заробітної плати на період працевлаштування з 02.12.2020, зобов`язати відповідача нараховувати та виплатити їй середньомісячну заробітну плату з 02.12.2020 по 01.06.2021, але не більше шести місяців з дня наступного, за днем її звільнення на період працевлаштування.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року відмовлено в задоволенні позову.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, яку обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення допущено порушення норм процесуального та матеріального права, просить скасувати рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позов повністю. Зазначає, що права голови сільської ради прирівняні до гарантій депутатів місцевих рад, а стаття 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» гарантує колишньому депутату міської ради збереження середньої заробітної плати, яку він одержував на виборній посаді за умови неможливості надання йому попередньої роботи і виключно на період його працевлаштування, але не більше шести місяців. При цьому обов`язок запропонувати звільненим від роботи внаслідок обрання їх на виборні посади роботу (посаду) за згодою працівника, на іншому підприємстві, в установі, організації в разі відсутності можливості працевлаштувати на попередній або рівнозначній посаді покладається саме на роботодавця. 
Відповідач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, відповідно до частини 4 статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Відповідно до статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. 
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2021 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року у справі №500/3599/21 та ухвалою суду від 08.11.2021 призначено апеляційний розгляд в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що подана скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів. 
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 з 11.06.2001 по 15.01.2007 була зареєстрована як фізична особа – підприємець, вид діяльності: роздрібна торгівля на ринках, що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань (а.с.7-8, 38).
Згідно записів трудової книжки ОСОБА_1 : 26.03.2006 обрана сільським головою Чернихівецької сільської ради (Збаразький район Тернопільська область), протокол територіальної виборчої комісії від 28.03.2006; 12.04.2006 присвоєно 9 ранг посадової особи місцевого самоврядування, прийняла присягу посадової особи місцевого самоврядування; 21.04.2008 присвоєно 8 ранг посадової особи місцевого самоврядування, прийняла присягу посадової особи місцевого самоврядування; 27.12.2016 Чернихівецька сільська рада реорганізована в Чернихівецьку об`єднану територіальну громаду відповідно до статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішення Чернихівецької сільської ради №5-1/2016 від 27.12.2016; 27.12.2016 обрана сільським головою Чернихівецької об`єднаної територіальної громади (Збаразький район Тернопільська область), рішення сільської ради від 27.12.2016 №1-1/2016; 24.05.2017 присвоєно 7 ранг посадової особи місцевого самоврядування, прийняла присягу посадової особи місцевого самоврядування; 01.12.2020 звільнена з посади Чернихівецького сільського голови у зв`язку з закінченням строку повноважень на підставі пункту 1 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»”, рішення Збаразької міської ради від 01.12.2020 № VIII/1/1 (а.с.49-52).
На чергових виборах 31.10.2010 та 25.10.2015 ОСОБА_1 була переобрана на посаду Чернихівецького сільського голови, що підтверджується рішеннями Чернихівецької сільської ради від 12.11.2010 №1-1/2010, від 18.11.2015 №1-1/2015 (а.с. 46-47).
15.12.2020 у Збаразькій міській раді зареєстровано заяву ОСОБА_1 від 14.12.2020, у якій вона з посиланням на статтю 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», лист Мінсоцполітики №746 від 16.05.2014 «Щодо соціальних гарантій депутатів місцевих рад» та у зв`язку з закінченням повноважень голови Чернихівецького сільського голови, просила виплатити середню заробітну плату за шість місяців (а.с.6).
Збаразька міська рада від 31.12.2020 № 03-2258/20, надала відповідь, що згідно листа Міністерства соціальної політики України №746/13/74-14 від 16.05.2014 у разі коли колишній депутат місцевої ради до обрання на виборну посаду у раді перебував у трудових відносинах з підприємством, (установою, організацією) незалежно від форми власності та виду діяльності, однак надання попередньої або рівноцінної роботи йому на цьому підприємстві (установі, організації) або, за його згодою, на іншому неможливе, закон гарантує збереження за цим депутатом середньої заробітної плати на період його працевлаштування, але не більше шести місяців; у разі ж коли колишній депутат місцевої ради до обрання на виборну посаду у раді не перебував у трудових відносинах з підприємством (установою, організацією) незалежно від форми власності та виду, зазначені вище гарантії на нього не поширюються; особа, яка не перебувала у трудових відносинах перед обранням на виборну посаду (незайняті особи, особи зі статусом безробітного, фізичні особи - підприємці тощо) не може претендувати на виплату згаданої компенсації.
Окремо відповідач звертав увагу, що з метою сприяння у вирішенні питання щодо сплати коштів Збаразькою міською радою буде надіслано звернення до органів виконавчої влади з приводу вищезгаданих обставин (виплата коштів у разі не перебування в трудових відносинах до обрання на виборну посаду) (а.с.54). Відповідачем надано докази реєстрації цього листа-відповіді як вихідної кореспонденції (а.с.55), проте не надано доказів вручення такого листа-відповіді позивачу.
У зв`язку з відмовою відповідача виплатити середній заробіток за шість місяців, позивач звернулася до суду з цим позовом.
Даючи правову оцінку оскаржуваному судовому рішенню та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначені нормами Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07 червня 2011 року №2493-III (далі - Закон №2493-III тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин). 
Відповідно до статті 2 Закону №2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Статтею 3 Закону №2493-III встановлено наступні посади в органах місцевого самоврядування: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Згідно частини 3 статті 7 Закону №2493-III на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на посаду сільського, селищного, міського голови в порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частина 1 статті 10 Закону №2493-III).
Відповідно до частин 1, 7, 8 статті 45 «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21 травня 1997 року (тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, Закон №280/97-ВР) сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень місцевої ради, обраної на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. Повноваження місцевої ради, обраної на позачергових, повторних або перших виборах, закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на наступних (чергових або позачергових) виборах. 
Згідно статті 12 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.
Згідно з частиною 1 статті 42 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
Отже, чинним законодавством гарантії трудових прав сільського голови після закінчення його повноважень прирівняно до гарантій депутатів місцевих рад.
Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, гарантії депутатської діяльності визначено в Законі України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 №93-IV (тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, Закон №93-IV).
Частинами 1-2 статті 6 Закону №93-IV передбачено, що депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.
Згідно статті 33 Закону № 93-IV у разі обрання депутата місцевої ради на виборну посаду у раді, на якій він працює на постійній основі, трудовий договір з ним за попереднім місцем роботи припиняється відповідно до законодавства. Обраний на виборну посаду у відповідній раді, на якій він працює на постійній основі, депутат місцевої ради, який перебуває на службі у військових формуваннях чи правоохоронних органах держави, прикомандировується до місцевої ради із залишенням на цій службі. З працівником, якого прийнято на роботу (посаду), що її виконував (займав) депутат місцевої ради, укладається строковий трудовий договір; цей договір розривається у разі повернення депутата місцевої ради на роботу, але не пізніш як через три місяці після припинення повноважень депутата місцевої ради.
Депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі,організації.
У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету. У разі, якщо колишній депутат місцевої ради має право на пенсійне забезпечення або йому призначена пенсія за віком, по інвалідності, у зв`язку із втратою годувальника, за вислугу років відповідно до закону, за ним не зберігається середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді в раді.
При цьому, статтею 118 Кодексу законів про працю України визначено гарантії для працівників, обраних на виборні посади.
Так, працівникам, звільненим від роботи внаслідок обрання їх на виборні посади в державних органах, а також у партійних, профспілкових, комсомольських, кооперативних та інших громадських організаціях, надається після закінчення їх повноважень за виборною посадою попередня робота (посада), а при її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою працівника, на іншому підприємстві, в установі, організації.
Таким чином, стаття 118 Кодексу законів про працю України та частина друга статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлюють право працівника, звільненого з роботи внаслідок обрання на виборну посаду у раді, на одержання після закінчення його повноважень за виборною посадою попередньої роботи (посади) на тому ж підприємстві, в установі, організації або надання йому рівноцінної роботи (посади).
Тобто у разі коли колишній депутат місцевої ради до обрання на виборну посаду у раді перебував у трудових відносинах з підприємством (установою, організацією) незалежно від форми власності та виду діяльності, однак надання попередньої або рівноцінної роботи йому на цьому підприємстві (установі, організації) або, за його згодою, на іншому неможливе, закон гарантує збереження за цим депутатом середньої заробітної плати на період його працевлаштування, але не більше шести місяців.
Вищевказані гарантії передбачені для осіб, які звільнилися з роботи внаслідок обрання на виборну посаду у раді. Отже, у разі коли колишній депутат місцевої ради до обрання на виборну посаду у раді не перебував у трудових відносинах з підприємством (установою, організацією) незалежно від форми власності та виду, зазначені вище гарантії на нього не поширюються.
Крім того, листом Міністерства соціальної політики від 16.05.2014 №746/13/74-14 «Щодо соціальних гарантій депутатів місцевих рад» (є чинним) роз`яснено, що у разі коли колишній депутат місцевої ради до обрання на виборну посаду у раді перебував у трудових відносинах з підприємством (установою, організацією) незалежно від форми власності та виду діяльності, однак надання попередньої або рівноцінної роботи йому на цьому підприємстві (установі, організації) або, за його згодою, на іншому неможливе, закон гарантує збереження за цим депутатом середньої заробітної плати на період його працевлаштування, але не більше шести місяців; у разі ж коли колишній депутат місцевої ради до обрання на виборну посаду у раді не перебував у трудових відносинах з підприємством (установою, організацією) незалежно від форми власності та виду, зазначені вище гарантії на нього не поширюються.
Тобто у разі коли колишній депутат місцевої ради (у даному випадку сільський голова) до обрання на виборну посаду у раді перебував у трудових відносинах з підприємством (установою, організацією) незалежно від форми власності та виду діяльності, однак надання попередньої або рівноцінної роботи йому на цьому підприємстві (установі, організації) або, за його згодою, на іншому неможливе, закон гарантує збереження за такою особою середньої заробітної плати на період її працевлаштування, але не більше шести місяців.
Вищезазначені гарантії передбачені для осіб, які звільнилися з роботи внаслідок обрання на виборну посаду у раді. Натомість, у разі, коли особа до обрання на виборну посаду у раді не перебувала у трудових відносинах з підприємством (установою, організацією) незалежно від форми власності та виду, зазначені вище гарантії на неї не поширюються.
Отже, саме перебування у трудових відносинах безпосередньо до обрання на виборну посаду і є підставою для реалізації гарантій передбачених статтею 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Таким чином, для збереження на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради, але не більше шести місяців, середньої заробітної плати, яку він одержував на виборній посаді у раді необхідне дотримання трьох умов: 
1) перебування у трудових відносинах (працевлаштування) до обрання на виборну посаду; 
2) звільнення з попереднього місця роботи у зв`язку з переходом на виборну посаду згідно пунктом 5 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (який передбачає, що підставою припинення трудового договору є переведення працівника, за його згодою, на інше підприємство, в установу, організацію або перехід на виборну посаду);
3) неможливість надання попередньої роботи (посади), а за її відсутності - іншої рівноцінної роботи (посади) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.
Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що до обрання позивача сільським головою 25.10.2015, ОСОБА_2 також працювала на виборній посаді, оскільки на чергових виборах 31.10.2010, а до цього - 26.03.2006 була обрана сільським головою, тобто вона обиралася сільським головою впродовж трьох скликань, а у період з 11.06.2001 по 15.01.2007 була зареєстрована як фізична особа – підприємець, вид діяльності: роздрібна торгівля на ринках, що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань (а.с.7-8, 38), тобто відносилася до самозайнятих осіб, які забезпечують себе роботою самостійно, а отже колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог, оскільки позивач до обрання на виборну посаду не перебувала у трудових відносинах із підприємством (установою, організацією).
Вказана правова позиція апеляційного суду узгоджується із постановами Верховного Суду від 07 лютого 2019 року по справі №507/1299/16 та від 09 грудня 2020 року по справі №275/318/16-а, які в силу приписів частини 5 статті 242 КАС України та частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» враховуються апеляційним судом під час вирішення наведеного спору.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, в адміністративному процесі, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень тягар доказування правомірності своїх рішень, дій чи бездіяльності покладається на відповідача - суб`єкта владних повноважень, який повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, що можуть бути використані як докази у справі.
Враховуючи зазначене вище та встановлені обставини справи, норми законодавства, які регулюють спірні правовідносини, висновки Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржені дії відповідача прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а тому в задоволенні позовних вимог відмовлено правомірно, рішення суду першої інстанцій є законним, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин та повністю відображено обставини, що мають значення для справи, висновок суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.
У відповідності до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. 
Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі «Проніна проти України» (Рішення Європейського суду з прав людини від 18.07.2006). Зокрема, у пункті 23 рішення Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до статті 139 КАС України понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги належить покласти на апелянта.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – залишити без задоволення.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року у справі №500/3599/21 – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

                  Головуючий суддя                                          Н.В. Ільчишин

                  Судді                                                                Р.Й. Коваль

                                                                                            В.В. Гуляк