ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року 

м. Київ
справа № 1940/1785/18
адміністративне провадження № К/9901/6254/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу   Управління Держпраці у Тернопільській області
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.11.2018  (суддя Мандзій О.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019 (колегія у складі суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М., Святецького В.В.)
у справі №1940/1785/18
за позовом  ОСОБА_1 
до  Управління Держпраці у Тернопільській області
про  визнання протиправною та скасування постанови.

І. РУХ СПРАВИ

1.          13.09.2018 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Управління Держпраці у Тернопільській області, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову від 27.08.2018 №ТР1082/331/АВ/ТД-ФС про накладення штрафу у розмірі 446 760,00 грн.
2.          Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.11.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019, позов задоволено.
3.          05.03.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, у якій відповідач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 09.04.2019 відкрито провадження у справі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є громадянином Узбекистану та проживає в Україні згідно посвідки на постійне місце проживання, виданої 10.08.2016.
6.          Відповідно до детальної інформації про фізичну особу, ОСОБА_1 22.03.2018 зареєстрований як фізична особа-підприємець, основним видом діяльності якої є діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування.
7.          Згідно витягу з реєстру платників єдиного податку №1819183402036 місцем провадження господарської діяльності ОСОБА_1 визначено зупинка громадського транспорту.
8.          Управлінням Держпраці у Тернопільській області з метою перевірки інформації, викладеної у листі відділу боротьби зі злочинами, пов`язаними з торгівлею людьми Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 06.08.2018 №553/5/01-2018 на виконання окремого доручення голови Державної служби України з питань праці від 30.07.2018 №177/4.1-18, на підставі наказу Управління Держпраці у Тернопільській області від 06.08.2018 №512, направлення від 06.08.2018 №ТР1082/331, було проведено захід державного контролю за додержанням законодавства про працю (інспекційне відвідування) у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , за адресою: АДРЕСА_1 , та АДРЕСА_2 .
9.          Результати інспекційного відвідування викладено в акті від 08.08.2018 №ТР1082/331/АВ, який у зв`язку з відмовою від підпису направлено об`єкту відвідування рекомендованим листом 09.08.2018 №4602702027173, що відповідно до рекомендовано повідомлення про вручення поштового відправлення отримано за довіреністю 05.09.2018.
10.          Вказаним заходом державного контролю за додержанням законодавства про працю виявлено порушення вимог ч. 3 ст. 24 КЗпП України. Під час проведення інспекційного відвідування 07.08.2018 встановлено, що у кіоску « ІНФОРМАЦІЯ_1 » ( АДРЕСА_2 ) здійснювали приготування і продаж шаурми громадяни Узбекистану ОСОБА_3 та ОСОБА_4 . Згідно з дозволом на застосування праці іноземців та осіб без громадянства роботодавцем ОСОБА_3 є ОСОБА_1 . Трудові договори із вищевказаними найманими працівниками роботодавцем не укладено.
11.          Управлінням Держпраці у Тернопільській області засобами поштового зв`язку надіслано повідомлення від 17.08.2018 №2789/01-05-12.3/18 про розгляд справи про накладення фінансових санкцій 27.08.2018, проте поштове відправлення 14.09.2018 повернуто відправнику «за незапитом».
12.          Розглянувши справу про накладення штрафу та на підставі акту інспекційного відвідування від 08.08.2018 №ТР1082/331/АВ, за порушення вимог ч. 3 ст. 24 КЗпП України відповідач виніс постанову від 27.08.2018 №ТР1082/331/АВ/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами у розмірі 446 760,00 грн у відповідності до абз. 2 ч. 2 ст.265 КЗпП України.
13.          Цю постанову прийнято без участі позивача чи представника фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 та направлено об`єкту відвідування листом від 28.08.2018 №2908/01-05-12.3/18, що відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення отримано за довіреністю 05.09.2018.
14.          Не погодившись із такими рішенням, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15.          Позивач вважає, що за результатами інспекційного відвідування 07.08.2018 відповідач необґрунтовано зробив висновок про допуск до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника, чотирьох осіб в кіосках, розташованих у АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 .
16.          Визначення позивачем можливості укладення трудових договорів в майбутньому та придатності приміщень для підприємницької діяльності, помилково розцінено відповідачем як порушення вимог трудового законодавства. Вказані адреси не є місцем провадження господарської діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , а тому позивач не є суб`єктом правопорушення.
17.          При цьому, посадові особи органу державної влади при проведенні перевірки та прийняті спірного рішення діяли всупереч законодавству у сфері державного нагляду (контролю), у спосіб не передбачений законами, що є порушенням правового порядку в Україні, встановленого ст.19 Конституції України. 
18.          Як наслідок, спірною постановою від 27.08.2018 №ТР1082/331/АВ/ТД-ФС протиправно накладено штраф на позивача у розмірі 446760,00 грн.
19.          Відповідач просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. Зазначив, що позивач допустив до роботи найманих працівників без укладання трудового договору та повідомлення Тернопільської об`єднаної державної податкової інспекції про прийняття працівників на роботу, чим порушив ч.3 ст.24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). При інспекційному відвідуванні та прийнятті оскаржуваного рішення уповноваженні особи Управління Держпраці у Тернопільській області діяли на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що рішення про накладення штрафу прийнято з використанням повноважень не з метою, якою це повноваження надано, необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, без урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21.          У касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що їх висновки не відповідають обставинам справи, а також було допущено порушення норм матеріального та процесуального права, оскільки суди неповно з`ясували та не довели обставин, що мають значення для справи.
22.          Відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій не було надано оцінку аргументам відповідача:
-          працівниками поліції було встановлено факт того, що позивач здійснює підприємницьку діяльність за адресами АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 ;
-          працівниками поліції було встановлено осіб, що працювали на робочому місці та фізичну особу-підприємця, що здійснював діяльність у вищезазначених місцях;
-          факт трудових відносин між позивачем та найманими працівниками зафіксовано на відео та фото матеріалах та підтверджено дозволами на застосування праці іноземців та осіб без громадянства, відповідно до яких роботодавцем ОСОБА_3 та ОСОБА_6 є ОСОБА_1 ; а також вбачається з пояснень ОСОБА_7 ;
-          у витягу з реєстру платників єдиного податку №1819183402096 не зазначено  конкретної адреси місця здійснення діяльності, обмежено виключно «зупинка громадського транспорту». Тобто посилання позивача на те, що він не здійснює діяльність за адресами проведення інспекційних відвідувань, не відповідають дійсності.
23.          Також судом першої інстанції не розглянуто клопотання про допит інспектора ОСОБА_8 (08.11.2018 перебував на лікарняному), адже ОСОБА_8 міг спростувати твердження позивача про невручення йому акту перевірки, адже безпосередньо спілкувався з позивачем під час інспекційного відвідування. 
24.          Відповідач діяв в межах чинного законодавства та належним чином повідомив позивача про розгляд його справи.
25.          У відзиві, який надійшов  до Верховного Суду 23.05.2019, позивач покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду  на порушення відповідачем порядку прийняття рішення за результатами розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю, оскільки його не було належним чином повідомлено про дату, час та місце розгляду матеріалів перевірки, що позбавило позивача права на надання пояснень та заперечень з приводу виявлених в акті перевірки порушень.
26.          Також позивач зазначає про відсутність порушень з його боку, адже позивач не допускав осіб до роботи, а лише встановлював можливість укладення згодом з ними трудових договорів, а торгові точки, на яких проводилися інспекційні відвідування перебували в оренді інших осіб.
Відповідач здійснив перевірку в порушення вимог чинного законодавства, не надав відповідних доказів суду, а тому касаційна скарга не підлягає задоволенню.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з таких мотивів.
28.          Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що порушення, встановлені в акті інспекційного відвідування ч.3 ст.24 КЗпП України, які полягали в тому, що позивачем не було укладено трудові договори в письмовій формі з працівниками кіосків за адресою АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 , є не доведеними належними та допустимими доказами та відхиляються, оскільки станом на час здійснення інспекційного відвідування 07.08.2018 позивач не здійснював діяльність за адресою АДРЕСА_2 та не мав відношення до даного торгового павільйону, а здійснення незаконної торгівлі ним за адресою АДРЕСА_1 не супроводжується обов`язком укладення трудових договорів для залучення інших осіб до такої незаконної торгівлі.
29.          Також в ході судового розгляду досліджено відеозапис проведення інспекційного відвідування 07.08.2018, який не підтверджує факту виконання ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_6 та ОСОБА_7 трудових функцій на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 . Разом з цим, вказані громадяни Узбекистану, як і сам позивач, не володіючи вільно українською мовою, якою здійснено інспекційне відвідування, не змогли надати пояснення по суті заданих запитань.
30.          Також суд першої інстанції покликався на порушення процедури повідомлення відповідачем про розгляд його справи.
31.          Суд апеляційної інстанції проігнорував доводи відповідача на спростування вищезазначених висновків суду першої інстанції та обмежився висновком про те, що на момент винесення оскарженої постанови Управління Держпраці у Тернопільській області не мало інформації щодо обізнаності позивача про дату, час та місце розгляду справи про накладення штрафу, чим позбавило позивача права брати участь у розгляді справи, надати відповідні пояснення та інші докази, користуватись правовою допомогою, давати  пояснення, подавати  докази, заявляти  клопотання тощо, що  на думку суду є порушенням п. 6-7 Порядку №509.
32.          Статтею 259 КЗпП України визначено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
33.          Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України «Про зайнятість населення» визначається Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 509 від 17.07.2013 (далі - Порядок № 509).
34.          Пунктом 2 Порядку № 509 визначено, що штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (далі - уповноважені посадові особи).
35.          Згідно з п. 3 Порядку № 509 уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа). Відповідно до пункту 4 Порядку № 509 справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.
36.          Згідно з п. 6 Порядку № 509 про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
37.          Одним із ключових питань у справі та головним аргументом касаційної скарги є виконання відповідачем пункту 6 Порядку № 509, а саме зміст обов`язку державного органу повідомляти особу, яка притягується до відповідальності, про час та місце розгляду справи, а також правові наслідки неповідомлення.
38.          У постанові Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі №813/3415/18 викладена така правова позиція:

« 32. Відповідно до п. 9 ч.2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
33. Насамперед, Суд звертає увагу на те, що штраф у розмірі 223380 грн., який було застосовано до позивача, є суттєвим. Така санкція співмірна з покараннями за злочини. Відповідно до ч. 2 ст. 53 Кримінального кодексу України розмір штрафу визначається судом залежно від тяжкості вчиненого злочину та з урахуванням майнового стану винного в межах від тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян до п`ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо статтями Особливої частини цього Кодексу не передбачено вищого розміру штрафу.
34. Особі, до якої застосовуються такі суттєві санкції відповідальності, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в засіданні, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо.
35. Положення п. 6 Порядку № 509 покладає цей обов`язок на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим.
36. Для інформування особи про час та місце розгляду справи можуть використовуватися різні способи: рекомендований лист, телеграма, телефакс, телефонограма, особисте вручення повідомлення представникам. Множинність способів повідомлення дозволяє уповноваженій посадовій особі обрати один або декілька способів, які забезпечують поінформованість особи.
37. Відповідно до п. 7 Порядку 509 справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду. Отже, саме на уповноважену посадову особу покладається обов`язок з`ясувати чи поінформовано особу. При цьому, саме лише надсилання повідомлення (без доказів його отримання) не свідчить про її поінформованість. У разі неналежного поінформування особи, яка притягується до відповідальності, уповноважена особа не може розпочинати розгляд справи.
38. З огляду на це, обов`язок уповноваженої посадової особи письмово повідомляти суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи про накладення штрафу вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за п`ять днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа.
39. Таке тлумачення п. 6 Порядку № 509 відповідає завданням адміністративного судочинства та принципу верховенства права, оскільки має наслідком більш ефективний захист права та інтереси фізичних та юридичних осіб.
40. З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.
41. Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. У разі одержання повідомлення до засідання, але у строк, що є меншим за п`ятиденний, особа повинна вживати розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні.
42. Відповідно до п. 5 Порядку № 509 у разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів.
43. Якщо особа з`явилася на засідання, взяла у ньому участь і не клопотала про відкладення, то несвоєчасність отримання повідомлення (порушення п`ятиденного строку) не є підставою для визнання постанови протиправною».

39.          Судами попередніх інстанцій було встановлено, що Управлінням Держпраці у Тернопільській області засобами поштового зв`язку надіслано повідомлення від 17.08.2018 №2789/01-05-12.3/18 про розгляд справи про накладення фінансових санкцій 27.08.2018, проте поштове відправлення 14.09.2018 повернуто відправнику «за незапитом», тобто у зв`язку із неотриманням.
40.          Тобто позивач був поінформований за 10 днів до призначеного розгляду його справи і мав можливість з`явитися та надавати відповідні пояснення або клопотати про відкладення розгляду справи. Однак позивач не вживав розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні.
41.          Крім того, Суд зауважує, що обов`язок повідомити про розгляд справи пов`язаний саме з реалізацією права на захист та можливості взяти участь в засіданні, висловити заперечення, надати докази.
42.          Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку, що самого лише покликання на порушення процедури повідомлення про час та місце розгляду справи недостатньо для визнання постанови протиправною.
43.          Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 28.10.2021 у справі №329/1218/16-а(ЗП/808/3/17), і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.
44.          Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
45.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права. 
46.          Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. 
47.          У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
48.          Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції не надав жодної оцінки доводам відповідача, не оцінив належним чином обставини справи, Суд дійшов висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Держпраці у Тернопільській області задовольнити частково.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29  січня 2019 року у справі №1940/1785/18 скасувати.
Справу №1940/1785/18 направити на новий розгляд до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                      О.П. Стародуб