ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2022 року 
м. Київ
справа № 826/9445/17
адміністративне провадження № К/9901/65237/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Луцької міської ради на рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 22 березня 2018 року у складі судді Мальцева Д.О. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю. (головуючий), суддів: Губської О.А., Файдюка В.В. у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Споживчий центр" до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА          
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У серпні 2017 року позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:
1.1 - визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 21 червня 2017 року №349-1 «Про демонтаж засобів зовнішньої реклами».
2. Шевченківський районний суд м. Києва рішенням від 22 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 21 червня 2017 року №349 «Про демонтаж засобів зовнішньої реклами». 
2.1 Ухвалюючи рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що позивач звернувся з усіма відповідними документами для отримання дозволу на розміщення реклами та не отримав у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі. Позивач набув право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру відповідно до принципу мовчазної згоди. За таких обставин оскаржуване рішення відповідача від 21 червня 2017 року, як наслідок, є протиправним та підлягає скасуванню.
3. Судами попередніх інстанцій встановлено що:
3.1 26 серпня 2016 року ТОВ «Споживчий центр» подано до виконавчого комітету Луцької міської ради заяви №№458, 459, 460, 461, 462 про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами за адресами в м. Луцьку: вулиця Кравчука, район будинку №44А, вулиця Сенаторки Левчанівської, район будинку №13, додані разом з встановленими законодавством документами.
3.2 31 серпня 2016 року ці заяви отримано Центром адміністративних послуг у місті Луцьку, про що свідчить наявне в матеріалах справи зворотне повідомлення про вручення поштового відправлення.
3.3 Позивач зауважує, що відсутність з боку відповідача жодного реагування на вищенаведені заяви, автоматично (за принципом мовчазної згоди) надало йому право на розміщення рекламних послуг без дозвільного документа (позивач зазначає, що строк для прийняття та направлення дозвільного документу та/або рішення про відмову у його видачі сплив 10 жовтня 2017 року).
3.4 У зв`язку з зазначеним, ТОВ «Споживчий центр» додатково направило дозвільному органу - Управлінню розвитку підприємництва та реклами Луцької міської ради повідомлення від 4 листопада 2016 року №618 та повідомлення від 14 листопада 2016 року за №№ 646, 647, 648, 649 про початок застосування права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності, отримане за принципом мовчазної згоди.
3.5 26 квітня 2016 року інспектором відділу контролю за розміщенням зовнішньої реклами у м. Луцьку КП «Луцькреклама» Подзюбанчук М.І. та інспектором відділу контролю Цицюра А.Є. виявлено порушення порядку розміщення зовнішньої реклами по вул. Сенаторки Левчанівської 13 та вул. Кравчука 33А, про що складений Акт 34 та Акт 71.
3.6 7 жовтня 2016 року, на підставі виявлених фактів правопорушення та не усунення у встановлені строки самостійно ТОВ «Споживчий центр» засобів зовнішньої реклами, прийнято рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради №623-1 «Про демонтаж засобів зовнішньої реклами». 
3.7 24 жовтня 2016 року був здійснений демонтаж засобів зовнішньої реклами по вул. Кравчука 33А та вул. Сенаторки Левчанівської 13А у м. Луцьку, про що складені Акти проведення демонтажу спеціальних конструкцій від 24 жовтня 2016 року.
3.8 15 травня 2017 року інспектором КП «Луцькреклама» виявлено порушення порядку розміщення зовнішньої реклами по вул. Сенаторки Левчанівської 13А в м. Луцьку, про що складений Акт №80.
3.9 24 травня 2017 року уповноваженою особою виконкому Луцької міської ради була винесена вимога №58 про усунення порушень порядку розміщення ранішньої реклами по вул. Сенаторки Левчанівської 13А та вимога №65а від 12 червня 2017 року про усунення порушень порядку розміщення ранішньої реклами по вул. Кравчука 33А.
3.10 21 червня 2017 року виконавчим комітетом Луцької міської ради прийнято рішення №349-1 «Про демонтаж засобів зовнішньої реклами», яким на ТОВ «Споживчий центр» покладено зобов`язання провести демонтаж засобів зовнішньої реклами - двох рекламних конструкцій (штендерів) розмірами 0,7 м Х 1,0 м, двох рекламних щитів на фасаді будинку розмірами 0,5 м Х 12.0 м та 3,0 м Х 3,5 м, а також кронштейна розміром 0,3 м Х 1,0 м та, розміщених, як вказано в рішенні, без відповідних дозволів, на вул. Сенаторки Левчанівської, 13, та вул. Кравчука, 33-А, протягом 14 днів з дати ухвалення рішення.
3.11 Позивач уважає, що рішення виконавчого комітету Луцької міської ради про демонтаж засобів зовнішньої реклами від 21 червня 2017 року №349-1 прийняте всупереч застосуванню принципу мовчазної згоди, яке виникло в нього за наявності вищенаведених обставин, а отже підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
4.1 На обґрунтування касаційної скарги зазначив, зокрема, що робочий орган зобов`язаний готувати проєкт відповідного рішення лише у випадку одержання двох погоджених відповідними органами примірників дозволу, а ТОВ «Споживчий центр» не скориставшись своїм правом на оскарження рішення про відмову у встановлені пріоритету, безпідставно хоче застосувати принцип мовчазної згоди
5. Позивач подав відзив на касаційну скаргу. Зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідає вимогам матеріального і процесуального права, тому у задоволенні касаційної скарги необхідно відмовити.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
6. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
7. Закон України від 3 липня 1996 року №270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон №270/96-ВР) визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.
8. Стаття 1 Закону №270/96-ВР містить визначення термінів, зокрема:
зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
9. Розміщення зовнішньої реклами регламентовано, зокрема, положеннями статті 16 Закону №270/96-ВР та Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року №2067 (далі - Типові правила №2067).
10. Згідно частини першої статті 16 Закону №270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
11. Типові правила №2067 регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
12. Відповідно до пункту 2 Типових правил №2067 дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
13. Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил №2067, видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України від 6 вересня 2005 року №2806-ІV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-ІV).
14. Пунктом 5 передбачено, що для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.
15. Згідно пунктів 6,9 Типових правил до повноважень робочого органу належать: розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії; надання у разі потреби розповсюджувачам зовнішньої реклами архітектурно-планувальних завдань на опрацювання проектно-технічної документації для розташування складних (дахових) рекламних засобів; прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету; підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу (у тому числі погодження з органами та особами, зазначеними у пункті 16 цих Правил) чи про відмову у його наданні; видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради; ведення інформаційного банку даних місць розташування рекламних засобів, плану їх розміщення та надання в установленому порядку інформації для оновлення даних містобудівного кадастру населених пунктів; подання територіальним органам спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі матеріалів про порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами; підготовка і подання виконавчому органу ради пропозицій щодо розмірів плати за надання послуг робочим органом на підставі калькуляції витрат для прийняття відповідного рішення.
Робочий орган здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.
16. За наявності документів, передбачених пунктом 9 цих Правил, відомості про заяву у той же день вносяться робочим органом до внутрішнього реєстру заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (журналу), який ведеться у довільній формі.
Робочий орган протягом двох робочих днів з дня реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу за формою згідно з додатком 3.
У разі прийняття рішення про відмову у видачі дозволу робочий орган надсилає заявникові вмотивовану відповідь із зазначенням підстав, передбачених законом.
Строк видачі дозволу або надання письмового повідомлення про відмову у його видачі становить 10 робочих днів. (пункти 9, 10 Типових правил №2067)
17. Відповідно до статті 1 Закону №2806-ІV дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру.
18. Дія цього Закону поширюється на дозвільні органи, адміністраторів, уповноважений орган та суб`єктів господарювання, які мають намір провадити або провадять господарську діяльність.
19. Стаття 4-1 Закону №2806-ІV визначає, що порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
20. Так, відповідно до положень указаної статті, підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
21. Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.
Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.
22. Порядок розміщення зовнішньої реклами у місті Луцьку (далі - Порядок) та Порядок проведення демонтажу, обліку, зберігання і реалізації засобів зовнішньої реклами, затверджені рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 3 листопада 2011року №770-1.
23. Відповідно до пункту 2.4. Порядку за наявності всіх документів, передбачених пунктом 9 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, робочий орган протягом п`яти днів з дати реєстрації заяви перевіряє заявлене місце для розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, стосовно наявності на це місце пріоритету іншого замовника або діючого дозволу, після чого керівник робочого органу приймає рішення про встановлення пріоритету або про відмову. 
24. Пунктом 2.11. Порядку визначено, що у разі прийняття рішення виконавчим комітетом міської ради про надання дозволу керівник робочого органу протягом п`яти робочих днів підписує два примірники дозволу та скріплює їх печаткою робочого органу.
25. Виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних із розташуванням рекламного засобу (пункт 2.12 Порядку). 
26. Аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що визначеною законом підставою набуття суб`єктом господарювання (розповсюджувачем зовнішньої реклами) права на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці є дозвіл на розміщення об`єкта зовнішньої реклами, виданий на підставі рішення робочого органу. Суб`єкт господарювання вправі здійснювати діяльність з розміщення зовнішньої реклами на рекламних засобах лише після отримання дозволу безпосередньо на кожний об`єкт зовнішньої реклами.
27. У справі, що розглядається суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції скасовуючи спірне рішення виконкому та визнаючи його протиправним виходив із того, що позивач звернувся з усіма відповідними документами для отримання дозволу на розміщення реклами та не отримав у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, а відтак, позивач набув право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру відповідно до принципу мовчазної згоди.
28. Колегія суддів не погоджується з таким висновком з огляду на таке.
29. Так суди попередніх інстанцій дійшовши висновку, що позивач звернувся з усіма відповідними документами не навели у рішенні чи поданий суб`єктом господарювання повний пакет документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; чи зазначено в документах, поданих суб`єктом господарювання, достовірних відомостей; чи існує висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
Лише при дотриманні суб`єктом господарювання цих вимог він має право на отримання документу дозвільного органу, проте суди не дослідили чи дотримані позивачем ці вимоги.
30. Крім того, суд не надав наявному у матеріалах справи оцінку рішенню робочого органу від 13 вересня 2016 року №22.2-2/251-255 про відмову у наданні позивачу пріоритету на розміщення зовнішньої реклами (а/с 85).
31. Рішення про надання дозволу дозвільним органом ухвалюється лише у разі, якщо заявнику було попередньо встановлено пріоритет. Пропозиції та проєкт відповідного розпорядження подається робочим органом, за умови відповідності поданих заявником документів вимогам законодавства та відсутності рішень про відмову у встановленні пріоритету місця розташування. Робочий орган, що вивчає усі документи та готує проєкт рішення, формує попередню позицію виконавчого органу ради.
32. Неприйняття рішення про відмову у наданні дозволу належним дозвільним органом свідчить про протиправну його бездіяльність.
33. Водночас сама лише бездіяльність (не прийняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди.
34. Принцип мовчазної згоди може бути застосовано за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.
35. У справі, що розглядається, відповідач заперечував проти позову з тих підстав, що позивачеві було відмовлено у встановленні строку дії пріоритетів, з підстав невідповідності розміщення виносних засобів зовнішньої реклами вимогам Концепції розміщення та розвитку зовнішньої реклами та вивісок у місті Луцьку. 
36. Підстави відмови у встановленні пріоритету залишилися не спростованими, тому суд мав підстави вважати, що подані документи не відповідали вимогам законодавства.
37. За таких обставин, суди попередніх інстанцій прийшли до передчасного висновку що позивач набув право на провадження певних дій щодо зійснення господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру відповідно до принципу мовчазної згоди.
38. Відповідно до статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
39. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази. 
40. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях. 
41. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини, покладені в основу оскарженого позивачем рішення. З цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про відповідність або невідповідність оскарженого рішення відповідача вимогам Закону №2806-IV, №270/96-ВР, Типовим правилам, іншим нормативним актам.   
42. За наведених обставин суди попередніх інстанцій не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року) є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.  
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу виконавчого комітету Луцької міської ради задовольнити частково.
Рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 22 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується. 

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Шарапа
Судді:                                                                                                              А.А. Єзеров          
                                                                                                              С.М. Чиркін