УХВАЛА

23 лютого 2022 року 
Київ
справа №990/45/22
адміністративне провадження № П/990/45/22  

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Тацій Л.В., перевіривши матеріали позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) «Комерційна компанія» до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору на стороні відповідача: Державне управління справами, Державне підприємство (далі-ДП) «Готель "Україна», Міністерство інфраструктури України, Закрите акціонерне товариство (далі-ЗАТ) «Готель Україна» про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України № 677/2021 від 28.12.2021 «Про впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами», визнання протиправними дій Президента України Зеленського В.О.,
УСТАНОВИВ:
21.02.2021 до Верховного Суду надійшов позов ТОВ «Комерційна компанія» (далі - позивач) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору на стороні відповідача: Державне управління справами (далі- ДУС), ДП «Готель "Україна», Міністерство інфраструктури України, ЗАТ «Готель Україна», в якому позивач просить:
- визнати дії Президента України Зеленського Володимира Олександровича щодо погодження із пропозицією Міністерства інфраструктури України та Державного управління справами про передачу ДП «Готель "Україна» до сфери управління Міністерства інфраструктури України протиправними;
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України №677/2021 від 28.12.2021 «Про впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами»;
Позовні вимоги ТОВ «Комерційна компанія» обґрунтовано твердженням про те, що станом на момент подачі даного позову до суду, єдиним майновим активом ДП  «Готель «Україна» є нерухоме майно - Готель «Україна», право власності на яке визнано на підставі рішення суду, яке набуло законної сили, за ЗАТ «Готель Україна», де, у свою чергу, ТОВ «Комерційна компанія» поряд з Фондом державного майна України володіють по 50 відсотків акцій. Оскаржуваний Указ Президента України впливає на права та інтереси позивача, у тому числі, як власника цінних паперів - акцій ЗАТ  «Готель Україна», якому на підставі рішення суду належить нерухоме майно, що перебуває у віданні ДП «Готель «Україна». На переконання позивача, відповідач вийшов за межі повноважень, передбачених статтею 106 Конституції України, фактично вирішивши питання органу виконавчої влади, перебравши на себе функції Кабінету Міністрів України. При цьому, позивач вказує, що Міністерство інфраструктури України може виступати лише ініціатором перед Кабінетом Міністрів України проекту Указу Президента України та не може безпосередньо вносити пропозиції до Президента України в частині використання об`єктів державної власності. Однак, будь-які нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України в частині ініціювання у визначеному законодавством порядку перед Президентом України питання передачі об`єкту державної власності щодо передання ДП «Готель «Україна» зі сфери управління ДУС до виконавчої гілки влади - Міністерства інфраструктури України не приймались. Викладене, на думку позивача, свідчить про те, що Президент України не мав приймати нормативно-правовий акт щодо управління об`єктом державної власності на підставі пропозиції Міністерства інфраструктури України. 
Одночасно із позовом ТОВ «Комерційна компанія» також подана заява про вжиття заходів забезпечення позову, в якій позивач також наводить аргументи, за яких вважає, що Указом Президента України №677/2021 від 28.12.2021 порушуються права та інтереси товариства. Так, позивач зазначив, що Міністерство інфраструктури України ще до прийняття оскаржуваного Указу Президента України вчиняло дії щодо ДП «Готель «Україна», на балансі якого перебуває Готель «Україна», які полягали у підписанні 16.12.2021 Меморандуму про взаємопорозуміння з катарською інвестиційною компанією Al Rayyan Tourism Investment Co W.L.L. щодо модернізації Готелю «Україна».  
Відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з`ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.
Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначені у статті 266 КАС України.
Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 266 цього Кодексу правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Президента України. 
Предметом спору у цій справі є оскарження дій Президента України щодо погодження пропозиції Міністерства інфраструктури України та ДУС про передачу ДП  «Готель «Україна» до сфери управління Міністерства інфраструктури України та правомірність чи протиправність Указу Президента України №677/2021 від 28.12.2021 «Про впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами», яким погоджено пропозицію Міністерства інфраструктури України та ДУС щодо передачі ДП «Готель «Україна», що перебуває в управлінні ДУС, до сфери управління Міністерства інфраструктури України; доручено Кабінету Міністрів України та ДУС забезпечити передачу в установленому порядку ДП «Готель «Україна» з управління ДУС до сфери управління Міністерства інфраструктури України.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Ідивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, залежно від своєї юридичної природи правові акти управління поділяються на нормативно-правові та індивідуальні акти.
Нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Індивідуальні акти стосуються інтересів конкретних осіб та правовідносин за участю таких осіб. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, зокрема, чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.
У Рішенні Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп (справа 3/35-313) передбачено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
Зі змісту наведеного можна зробити висновок, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати (породжують) права і обов`язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта, а відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги та приписи.
На відміну від нормативно-правових актів, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б)  є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в)  має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
У пункті 53 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» (заява № 377/02), ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Оскаржуваний у цій справі Указ Президента України є актом індивідуальної дії, прийнятий відносно ДП «Готель «Україна». Як слідує зі змісту позовної заяви, ТОВ  «Комерційна компанія» і ДП «Готель «Україна» є засновниками (учасниками) ЗАТ  «Готель Україна». Крім того, рішенням Господарського суду міста Києва від 03.02.2009 у справі № 33/472 за ЗАТ   «Готель Україна» визнано право власності на майно, яке було внесено Фондом державного майна України до статутного фонду ЗАТ  «Готель Україна» у відповідності з актом №463 від 28.10.2004, в тому числі на  21-но поверхову будівлю готелю (літера "А"), складські не житлові приміщення (літера  "Б"), складські не житлові приміщення (літера "В"), які знаходяться за адресою: 01001, м.   Київ, вул.   Інститутська, 4.
Отже, враховуючи зміст та обґрунтування позовних вимог у межах заявленого ТОВ  «Комерційна компанія» позову, Указом Президента України від 28.12.2021 за №677/2021 не вирішувалось питання щодо прав, обов`язків та законного інтересу позивача. 
Таким чином, відсутність у позивача безпосередніх конкретних прав чи обов`язків у зв`язку із прийняттям оскаржуваного Указу Президента України, як різновиду акта індивідуальної дії, не породжує для нього й права на захист, тобто права на звернення із цим позовом.
Суд також враховує, що позов поданий саме ТОВ «Комерційна компанія», а не ЗАТ  «Готель «Україна» (до тогож щодо якого за даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесений запис від 24.04.2018 за номером 10701720021003620, про припинення, підстава: спрощена процедура припинення), а також не ДП «Готель Україна», відносно якого прийнятий оскаржуваний Указ Президента України.
Обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодить самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють юридичні наслідки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
Такий правовий висновок відповідає неодноразово висловленому Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, від 04.03.2020 у справі № 9901/575/19, від 10.12.2020 в справі № 9901/143/20 та ін.
Враховуючи, що оскаржуваний у цій справі Указ Президента України є актом індивідуальної дії, то право на його оскарження надано виключно особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
У зв`язку з наведеним, а також з огляду на те, що спірне рішення не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, звернення до суду з цим позовом є не обґрунтованим.
Ураховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом, а тому у його відкритті слід відмовити на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Позовні вимоги з підстав, наведених у цій ухвалі, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №   П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №  9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі № 9901/920/18 (провадження №11 - 1455заі18) та ін.
Оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб?єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
Керуючись статтями 19, 22, 170, 241-243, 248, 256, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі № 990/45/22 за позовною заявою Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) «Комерційна компанія» до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору на стороні відповідача: Державне управління справами, Державне підприємство «Готель «Україна», Міністерство інфраструктури України, Закрите акціонерне товариство «Готель Україна» про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України № 677/2021 від 28.12.2021 «Про впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами», визнання протиправними дій Президента України Зеленського  В.О.
Апеляційна скарга на ухвалу може бути подана протягом 15 днів з дня її постановлення до Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання на ухвалу Верховного Суду апеляційної скарги, якщо її не скасовано, вона набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя                                                                                           Л.В. Тацій