ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2022 року 
м. Київ
справа № 640/32227/20
адміністративне провадження № К/9901/37633/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Стеценка С.Г., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції  адміністративну справу № 640/32227/20
за позовом заступника Генерального прокурора в інтересах держави до Міністерства освіти і науки України (далі - Міносвіти України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
провадження у якій відкрито за касаційною скаргою першого заступника Генерального прокурора 
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.05.2021, постановлену у складі головуючого судді Кузьменко А.І. 
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Кобаля М.І., суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О., 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1.          16.12.2020 заступник Генерального прокурора звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Міносвіти України щодо незабезпечення оформлення права постійного користування на земельну ділянку, розташовану на вул. Кирилівській, 164 у м. Києві, яка використовується Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського;
зобов`язати Міносвіти України вжити заходів щодо організації оформлення права постійного користування на земельну ділянку, розташовану на вул. Кирилівській у       м. Києві, яка використовується Таврійським національним університетом імені          В.І. Вернадського.
В обґрунтування права на звернення до суду заступник Генерального прокурора посилався на те, що всупереч підпунктам 59, 89 пункту 3, підпункту 3 пункту                     5 Положення про Міносвіти України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014  № 630 (далі - Положення про Міносвіти України) Міносвіти України допущено, на думку прокурора, бездіяльність щодо організації оформлення права постійного користування на земельну ділянку, розташовану на                           вул. Кирилівській у м. Києві, яка використовується Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського, що створює передумови для можливого зловживання щодо розпорядження зазначеною землею, виникнення ризиків для нормального функціонування вищого закладу освіти та здійснення навчального процесу та може призвести до негативних наслідків і порушення прав дітей.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.02.2021 відкрито провадження у цій справі.
2. Окружний  адміністративний  суд міста Києва ухвалою від 13.05.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2021, залишив без розгляду зазначену вище позовну заяву заступника Генерального прокурора.
3. 12.10.2021 перший заступник Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.05.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2021, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 26.10.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.   
5. 15.11.2021 від Міносвіти України до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу першого заступника Генерального прокурора, у якому воно просить суд залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається, суди встановили, що предметом розгляду цієї  справи є бездіяльність Міносвіти України щодо незабезпечення оформлення права постійного користування на цю земельну ділянку, яка розташована за адресою: м. Київ, вул. Кирилівська, 164, та яка використовується Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського, що, на думку заступника Генерального прокурора, полягає у тому, що відповідач  протягом тривалого часу не оформив право постійного користування на земельну ділянку, яка використовується вказаним вище університетом, що створює передумови для можливого зловживання щодо розпорядження зазначеною землею, виникнення ризиків для нормального функціонування вищого закладу освіти та здійснення навчального процесу та може призвести до негативних наслідків і порушення прав дітей.
Також суди встановили, що 16.10.2020 листом № 1.6/431-20 Міносвіти України надіслало Таврійському національному університету імені В.І. Вернадського запит про надання інформації щодо земельної ділянки, розташованої на  вул. Кирилівській, 164 у м. Києві.
Листом від 26.10.2020 №09/01-1181 Таврійський національний університет імені        В.І. Вернадського повідомив Міносвіти України, що ним вживаються  заходи щодо оформлення права користування зазначеною земельною діяльною. 
Вважаючи бездіяльність Міносвіти України щодо організації оформлення права постійного користування на земельну ділянку, розташовану на вул. Кирилівській 164 у м. Києві, яка використовується Таврійським національним університетом імені          В.І. Вернадського, заступник Генерального прокурора звернувся до суду із цим позовом. 
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Залишаючи без розгляду позовну заяву заступника Генерального прокурора, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що останній не обґрунтував наявності визначених чинним законодавством підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді  в цій справі, оскільки не надано доказів про встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
8. У касаційній скарзі скаржник звертає увагу на те, що заступник Генерального прокурора виступає самостійним позивачем у цій справі, у позовній заяві належним чином обґрунтувала підстави для представництва інтересів держави, вказала на протиправну бездіяльність Міносвіти України щодо невжиття заходів для оформлення Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського права постійного користування на земельну ділянку під одним з корпусів навчального закладу. Суди не врахували висновки щодо застосування норм права у випадках звернення прокурорів до суду самостійно у разі порушення інтересів держави, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, Верховного Суду від 23.12.2020 у справі №120/3634/20-а, від 01.06.2021 у справі № 0440/6514/18.
9. У відзиві на касаційну скаргу Міносвіти України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає про безпідставність доводів касаційної скарги, оскільки Таврійський національний університет імені В. І. Вернадського є самостійним суб`єктом права із статусом юридичної особи, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю Міносвіти України порушуються його права. Також відповідач звертає увагу суду на листи, у яких зазначено, що вказаний університет вживає заходів щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить із такого.
11. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
12. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1679-VII).
13. Частиною першою статті 23 Закону № 1679-VII (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
14. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
15. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (частина четверта  статті 23 Закону № 1679-VII).
16. Аналіз наведеної норми права Закону № 1679-VII дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
17. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
18. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
19. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
20. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
21. Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019  у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019  у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18.
22. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. 
23. У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999  № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
24.  У пункті 4 вказаного Рішення зазначено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
25. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону № 1679-VII.
26. Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
27. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018  у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019  у справі № 569/4123/16-а.
28. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
29.  З огляду на вищевикладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
30. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.
31. Як видно зі змісту позовної заяви, прокурор звернувся до суду з метою захисту інтересів держави у сфері охорони права на освіту, які порушено бездіяльністю Міносвіти України, яким не вчинено жодних дій, спрямованих на дотримання вимог Земельного кодексу України, Законів України від 01.07.2014 № 1556-VII «Про вищу освіту» та від 21.09.2006 № 185-V «Про управління об`єктами державної власності» (далі - Закон № 185-V) в частині забезпечення прав Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського на земельну ділянку, розташовану на вул. Кирилівській 164 у м. Києві.
32. При цьому, звертаючись з позовною заявою, прокурор обґрунтував право на звернення в інтересах держави тим, що Міносвіти України допущено протиправну бездіяльність щодо невжиття заходів, спрямованих на оформлення Таврійському національному університету імені В.І. Вернадського права постійного користування на земельну ділянку, та вказав на те, що відсутність правовстановлюючих документів створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування навчального закладу та здійснення учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.
33. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що прокурор не обґрунтував належним чином порушення інтересів держави, виходячи з такого.
34. Відповідно до пункту 28 статті 6 Закону № 185-V уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань забезпечують оформлення прав на земельні ділянки (у разі відсутності необхідних документів) та уточнення меж земельних ділянок державних і казенних підприємств, державних установ, організацій та об`єктів нерухомості (будівлі, споруди), що не увійшли до статутних капіталів господарських товариств, утворених у процесі корпоратизації державних підприємств.
35. Судами попередніх інстанцій установлено, що Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського є окремим та самостійним суб`єктом права із статусом юридичної особи.
36. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.09.2019 № 694-р «Про реорганізацію Академії муніципального управління» встановлено, що Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського є правонаступником майна, прав та обов`язків Академії муніципального управління.
37. До Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського перейшли всі права на майно Академії муніципального управління, у тому числі право користування будівлею, що розташована по вул. Кирилівській, 164 у м. Києві.
38.  Згідно з частинами першою та другою статті 80 Закону України від 05.09.2017 №2145-VIII «Про освіту» (у редакції станом на дату подання позову) до майна належить нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав; інші активи, передбачені законодавством. Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством. Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.
39. Суди попередніх інстанцій вірно зазначили про те, що Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського, як окремий та самостійний суб`єкт суспільних відносин із статусом юридичної особи, є особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, якій надано право: 1) звернутися з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, і 2) після одержання згаданого дозволу звернутись з відповідним клопотанням про надання асигнувань на оплату робіт з виготовлення проекту землеустрою, але згідно із законом не обтяжена обов`язком на вчинення таких дій.
40. Доводи касаційної скарги про наявність у прокурора законодавчих підстав для звернення до суду з відповідним позовом спростовуються правильним висновком суду апеляційної інстанції про те, що прокурор у цій справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, якого не має сам суб`єкт владних повноважень, якого прокурор визначив як такого, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. 
41. У цій справі прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані чинним законодавством суб`єкту владних повноважень, що суперечить приписам статті 19 Конституції України.
42. Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, Верховного Суду від 23.12.2020 у справі № 120/3634/20-а, від 01.06.2021 у справі        № 0440/6514/18, оскільки вказані висновки зроблені за інших обставин.
43. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
44. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, установлених у статті 341               КАС України, не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
45. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства  України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Першого заступника Генерального прокурора - залишити без задоволення. 
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.05.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2021 у справі №640/32227/20 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	А.І. Рибачук А.Ю. Бучик   С.Г. Стеценко