ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2022 року	Львів	Справа № 260/64/21 пров. № А/857/21607/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 

головуючого-судді                    Кузьмича С. М.,
суддів                                        Матковської З.М., Шавеля Р.М., 
за участю секретаря                    Герман О.В.,
представника апелянта           Медвідь Ю.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м. Львові справу за апеляційною скаргою 94 (Чопський) прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року (ухвалене головуючим – суддею Ващиліна Р.О. 15 год. 03 хв. у м. Ужгород, повне судове рішення складено 08 жовтня 2021 року) у справі № 260/64/21 за адміністративним позовом 94 (Чопський) прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про визнання протиправними та скасування окремих положень індивідуального акта,

                                                        ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просив визнати протиправними та скасувати окремі положення індивідуального акта - пп. 9, 11, 13, 15, 16 (на сторінці 9) вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області «Про усунення виявлених порушень» від 05.10.2020 № 13-07-08-14/3114-2020. 
В обґрунтування позовних вимог вказував на те, що відповідачем безпідставно зазначено в оскарженій вимозі порушення законодавчих вимог, що були ніби-то допущені Чопським прикордонним загоном.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.10.2021 в задоволенні адміністративний позову відмовлено.
Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на відшкодування збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив позивач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позов.
Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Відповідач скористався своїм правом та подав відзив на апеляційну скаргу в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.
24.01.2022 на електронну адресу суду надійшло клопотання відповідача про відкладення розгляду справи, у зв`язку з перебуванням у відпустці представника, що уповноважений представляти їхні інтереси. 
За результатами розгляду вказаного клопотання колегія суддів ухвалила його відхилити, оскільки відкладення розгляду справи є правом суду, основною умовою для якого є не відсутність в судовому засіданні учасників справи (їх представників), а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні. За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності відповідача (його представників). Водночас, будь-яких нових доказів або обставин по справі останнім не наведено.
Представник апелянта в судовому засіданні підтримав апеляційну скаргу та надав пояснення, просить апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позов.
Відповідач в судове засідання на виклик суду не з`явився, явку свого представника не забезпечив, хоча належним чином був повідомлений, що не перешкоджає розгляду справи в його відсутності згідно з ч. 2 ст. 313 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, представника апелянта, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції — без змін, з наступних підстав.
З матеріалів справи слідує, що  у період з 26.05.2020 по 18.08.2020 (із зупиненням 17.06.2020 по 27.07.2020 та з 04.08.2020 по 11.08.2020) посадовими особами Управління Західного офісу Держаудитслужби у Закарпатській області (далі - Управління) було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державної організації військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2018 по 30.04.2020, за результатами якої складено акт №13-07-08/7 від 26.08.2020.
Так, в ході проведення ревізії встановлені порушення фінансової дисципліни на загальну суму 6828113, 71 грн, в т.ч. порушення, що призвели до втрат 4768286, 99 грн, з них: що призвели до недоотримання фінансових ресурсів - 94665, 70 грн, а також внаслідок прийняття неефективних управлінських рішень на суму 2059826, 72 гр., зокрема (ті, що стосуються предмету оскарження даної адміністративної справи):
на порушення вимог статті 298 КУпАП у зв`язку з невиконанням фізичними особами-громадянами постанов про накладення адміністративних стягнень до державного бюджету не надійшло коштів за 2018-2019 роки та січень - квітень 2020 року на загальну суму 609645, 00 грн.;
на порушення вимог ст. 8 Закону України «Про оплату праці», постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери», наказу МВС України від 27.06.2013 №622 «Про впорядкування умов оплати праці працівників Державної прикордонної служби України», через не приведення у відповідність «Положення про порядок і умови виплати щомісячної надбавки за вислугу років працівникам Державної прикордонної служби України», затвердженого наказом Адміністрації Держприкордонслужби від 20.05.2005 № 382, при нарахуванні заробітної плати працівникам Установи в періоді з 01.01.2018 по 30.04.2020 зайво виплачено щомісячної надбавки за вислугу років на загальну суму 1232535, 39 грн, як наслідок, зайво сплачено ЄСВ в сумі 271157, 78 грн, ПДФО в сумі 221856, 37 грн, військового збору в сумі 18488, 02 грн, та профвнесків в сумі 12325, 36 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 1756362, 92 грн;
на порушення вимог ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-1V, та ч. 1 ст. 526 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV, вимог ч. 2 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 19.06.1999 № 996, Порядку ведення Державною міграційною службою України Довідково - інформаційного реєстру перекладачів, затвердженого Наказом Міністерства внутрішніх справ України 11.03.2013 № 228 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.05.2013 № 801/23333, Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 не виконано господарські зобов`язання, передбачені умовами договору, а саме: безпосередньо виконавцем не підтверджено надання послуг перекладу з іноземної мови на українську, тобто не надано документального підтвердження достовірності надання таких послуг військовій частині НОМЕР_1 , не має свідоцтв, що підтверджують знання нею мов, також ОСОБА_1 , відсутня в Реєстрі перекладачів, що призвело до незаконних видатків на оплату послуг перекладу та призвело до збитків на суму 198200, 00 грн;
на порушення статей 304, 305 КУпАП щодо забезпечення здійснення контролю за правильним і своєчасним виконанням постанов про накладення адміністративного стягнення, статті 4 Закону України «Про виконавче провадження» внаслідок недотримання вимог складання виконавчого документа та не оформлення повторного звернення до виконавчих органів щодо примусового стягнення боргу державним бюджетом втрачено надходжень на суму 54960, 00 грн;
на порушення ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, військовою частиною до Адміністрації прикордонної Служби України за 2018, 2019, 2020 роки перераховано кошти, які надійшли, або були утримані як відшкодування військовослужбовцями матеріальної шкоди, нанесеної державі, що не є джерелом доходу спеціального фонду військової частини. Крім того, недостатнє забезпечення видатків військової частини НОМЕР_1 свідчить про відсутність підстав для перерахування коштів до Адміністрації прикордонної Служби України та призвело до збитків Державного Бюджету на суму 30034, 00 грн;
на порушення вимог ч. 1 ст. 1166 Цивільного кодексу України та п. 13 Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затвердженого Постановою Верховної ради України № 243 від 23.06.2005 внаслідок невідшкодування заподіяної прямої шкоди матеріально-відповідальних осіб та не відображення в обліку дебіторської заборгованості державним бюджетом втрачено коштів (збитки) на суму 4720, 19 грн та військовою частиною НОМЕР_1 понесене збитки в сумі 27711, 22 грн.
Не погоджуючись з такими висновками акту ревізії військова частина НОМЕР_1 (далі - ІНФОРМАЦІЯ_1 ) подала до Управління заперечення до акту ревізії від 04.09.2020 № 11/6504.
За результатами розгляду поданих заперечень супровідним листом № 13-07-08-14/2996 від 30.09.2020 Управління скерувало до Чопського прикордонного загону висновок, відповідно до змісту якого такі зауваження прийняті не були.
05.10.2020 Чопському прикордонному загону була надіслана вимога № 13-07-08-14/3114-2020, в якій останньому наголошено на виявлених під час проведення ревізії порушеннях законодавства, які запропоновано усунути, а саме зокрема:
забезпечити відшкодування зайво виплаченої щомісячної надбавки за вислугу років в сумі 1756362, 92 грн, в тому числі, ЄСВ в сумі 271157, 78 грн, ПДФО в сумі 221856, 37 грн, військового збору в сумі 18488, 02 грн та профвнесків в сумі 12325, 36 грн, відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України (п. 9 вимоги);
забезпечити відшкодування шкоди (збитків), заподіяних внаслідок сплати за послуги з перекладу, фактичне надання яких не було документально підтверджено на суму 198200, 00 грн відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України (п. 11 вимоги);
вжити заходів щодо відшкодування завданих збитків внаслідок неналежного оформлення документів на примусове стягнення адміністративних штрафів, на суму 54960, 00 грн, відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ (п. 13 вимоги);
вжити заходів для забезпечення перерахування до Державного бюджету коштів, які утримані як відшкодування військовослужбовцями матеріальної шкоди та перераховані до Адміністрації ДПСУ на суму 30034, 00 грн відповідно до частини другої статті 57 Бюджетного кодексу (п. 15 вимоги);
забезпечити відшкодування шкоди (збитків), заподіяних внаслідок звільнення матеріально-відповідальної особи, що допустила нестачу матеріальних цінностей в сумі 27711, 22 грн  та 4720, 19 грн , відповідно до норм статті 22 Цивільного кодексу України, у разі неможливості відповідно статей 130-136 КЗпПУ (п. 16 вимоги).
Позивач вважаючи оскаржену вимогу в частині п.п. 9, 11, 13, 15, 16 протиправною, звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частиною 1 ст. 2 Закону № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пунктом 7 ст. 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями) (далі - Порядок № 550).
Відповідно до п. 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до п. 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Проаналізувавши вимоги наведених вище норм чинного законодавства, колегія суддів вважає, що відповідач як орган державного фінансового контролю має повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Відтак, пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 справа № 0740/1005/18, від 28.02.2020 справа № 1340/5972/18.
Суд зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем пунктів вимоги, якими вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.
Разом з цим, позивач у цій справі просить визнати протиправними і скасувати пункти вимоги щодо усунення порушень законодавства.
Тобто, звертаючись до суду з позовом, 94 (Чопський) прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ), фактично не погодився з висновками акта перевірки щодо завданих збитків та з відповідними пунктами вимоги про відшкодування завданих збитків.
Водночас, суд наголошує, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
Оскаржувані пункти вимоги стосуються відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, які не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Тобто, такі не несуть юридичних наслідків для позивача, а тому не порушує його прав та інтересів.
З огляду на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
У зв`язку з цим, звернення 94 (Чопський) прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) з позовом про визнання незаконними та скасування пунктів вимоги є неналежним способом захисту порушеного права.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що враховуючи, що перевірку обґрунтованості вимог контролюючого органу в будь-якому випадку має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, визначених у вимозі, то підстави для задоволення позовних вимог у даному випадку відсутні.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду — без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.
Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.
Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

                                                      ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу 94 (Чопський) прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року у справі № 260/64/21 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає. Крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої  статті 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	С. М. Кузьмич 	
судді	 	З. М. Матковська 	
 	 	Р. М. Шавель  	
Повне судове рішення складено 31 січня 2022 року