ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/28111/20                                                                    Суддя (судді) першої інстанції: Донець В.А.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  02 лютого 2022 року                                                                                          м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача                    Глущенко Я.Б., 
суддів                                                            Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.,
секретаря                                                  Строяновської О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, за апеляційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року, -

У С Т А Н О В И В:
У листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася у суд з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1, КМ України), Міністерства оборони України (далі - відповідач-2), в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства оборони України як центрального органу виконавчої влади і військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України, що призвело до порушень прав позивача на користування своїм майном; 
- зобов`язати відповідача-2 розробити та подати на розгляд до Кабінету Міністрів України нормативно-правовий акт, яким врегулювати порядок використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України, а також компенсацію за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення антитерористичної операції; 
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в зв`язку з відсутністю законодавства про компенсацію використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення антитерористичної операції; 
- зобов`язати відповідача-1 вжити заходів для прийняття нормативно-правового акту, яким врегульовуватиметься порядок використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення антитерористичної операції, а також компенсація за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення антитерористичної операції.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що з березня 2019 року її квартира використовується військовослужбовцями Збройних Сил України, тому вона втратила право на користування цим майном, а чинне національне законодавство не містить положень, якими було б урегульоване питання використання майна цивільних осіб військовими підрозділами Збройних Сил України. 
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій з ухвалення нормативно-правового акту про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла позивача під час проведення операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла. Зобов`язано Кабінет Міністрів України вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акту про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла під час проведення Операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла з березня 2019 року.
У задоволенні позову до Міністерства оборони України відмовлено.
Не погоджуючись із рішенням суду, КМ України подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та неповне і необ`єктивне дослідження обставин справи, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити повністю.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги КМ України зазначає, що позивачем не доведено протиправної бездіяльності відповідача, безпідставними є твердження позивача про відсутність законодавства про компенсацію використання військовослужбовцями Збройних Сил України нерухомого майна цивільних, зважаючи на наявність Законів України "Про боротьбу з тероризмом" та "Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах воєнного чи надзвичайного стану", дія якого поширюється на проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областях. Наголошує, що такі відносини врегульовано "Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації", затвердженого постановою КМ України від 02.09.2020 №767. Окрім того, відповідну компенсацію позивач може отримати на підставі "Порядку надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №947. Зазначає, що у суду відсутня компетенція втручатись в дискреційні повноваження Уряду України щодо зобов`язання вжити заходів для прийняття нормативно-правового акту для врегулювання спірних відносин, оскільки правовими актами на КМ України такого обов`язку не покладено.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу потрібно частково задовольнити, а рішення суду - скасувати, з таких підстав.
Постановляючи рішення про задоволення позову в частині, суд першої інстанції виходив з того, що порушено право позивача мирно володіти майном, яке полягає у невиконанні Україною позитивних зобов`язань щодо прийняття правового акту з питань використання     військовослужбовцями Збройних Сил України житла під час проведення Операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла, відтак є правові підстави для зобов`язання Уряд України вчинити дії  для ухвалення відповідного нормативно-правового акту. 
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне. 
Частина 2 статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України).
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині 2 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Верховний Суд у своїх постановах неодноразово підкреслював, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Статус КМ України визначений у    статті 113 Основного Закону України    як вищого органу у системі органів виконавчої влади, що відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією    Конституцією.
Відповідно до частини 1 статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Зазначені повноваження Уряду деталізовані у статтях 49-52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».
При цьому, здійснюючи нормотворчий процес, КМ України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Таким чином, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені лише ті акти, дії чи бездіяльність КМ України, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких КМ України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
ОСОБА_1 , обґрунтовуючи позовні вимоги, покликається на не вжиття КМ України заходів щодо прийняття нормативно-правового акту, яким врегульовуватиметься порядок використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення антитерористичної операції, а також компенсація за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення антитерористичної операції.
Отже, позовні вимоги стосуються нормотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої Уряд не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
За наведених підстав, цей спір не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 22 вересня 2021 року в справі № 9901/144/21 за подібних правовідносин.
Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з частиною 1 статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої    пунктом 1   частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. 
Оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
За змістом частини 1 статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями    238,    240    цього    Кодексу.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду та закриття провадження в справі. 
Керуючись статтями 33, 34, 238, 243, 310, 319, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року скасувати.
Провадження в справі закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної          скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя                                                            Я.Б. Глущенко

Судді                                                                                 О.Є. Пилипенко

                                                                                          Л.Т. Черпіцька

(Повний текст постанови складений 02 лютого 2022 року.)